Hoeveel macht heeft Trump met zijn handtekening?

Zes vragen over decreten Het regent decreten in Washington. Kan de nieuwe president Amerika inderdaad met een paar pennenstreken ingrijpend verbouwen?

Foto Kevin Lamarque/Reuters

Met twintig pennenstreken heeft Donald Trump sinds zijn beëdiging tot president werk gemaakt van een hervorming van de Verenigde Staten en de afbraak van de nalatenschap van zijn voorganger, Barack Obama. Sinds Trump het Witte Huis heeft betrokken regent het decreten in Washington, over beleidsterreinen variërend van abortus en buitenlandse handel tot regulering van de financiële sector.

Voortvarend tekent Trump executive orders en presidential memorandums, doorgaans met veel vertoon voor de camera’s in de Oval Office of op een ministerie. Met zijn handtekening heeft hij opdracht gegeven om een begin te maken met de bouw van een muur aan de Amerikaanse grens met Mexico en met de afschaffing van Obamacare. Hij kondigde een inreisverbod af voor burgers van zeven overwegend islamitische landen en beval een heroverweging van regulering van de financiële branche.

Trumps decreten worden door tegenstanders verguisd als machtsmisbruik van een president die zich gedraagt als een alleenheerser. Ook worden ze bespot op sociale media. Aanhangers waarderen de executive orders juist als bewijs van daadkracht van de nieuwe president, een teken dat hij het heft in handen neemt en de beloftes uit zijn verkiezingscampagne nakomt.

Maar hoeveel gewicht hebben de decreten van Trump eigenlijk? Verandert Amerika wezenlijk door Trumps pennenstreken? Kan hij beleid eenzijdig veranderen zonder betrokkenheid van het Congres? En klopt de indruk dat hij overmatig gebruik maakt van executive orders? Antwoorden op zes vragen over presidentiële decreten.

1. Wat is een executive order?

Een executive order is geen wet, maar een opdracht van de president aan onderdelen van de federale overheid over hoe zij hun taken moeten uitvoeren. De president is niet bevoegd om per decreet geld vrij te maken voor beleidsdoelen of wetten te wijzigen; dat kan alleen het Congres. Wel kan hij departementen opdracht geven het geld in hun begroting op een bepaalde manier te gebruiken.

Zo heeft Trump met zijn decreet over de voorgenomen muur aan de Amerikaanse grens met Mexico het Departement van Binnenlandse Veiligheid bevolen om zich op te maken voor dat project, legt de Boston Globe uit. De order „liet de minister van Binnenlandse Veiligheid weten dat de bouw van de muur nu een officiële prioriteit is van de federale regering, en gaf het departement opdracht om met geld uit de bestaande begroting te beginnen met planning, ontwerp en bouw van die muur.” Maar het geld voor het bouwwerk zelf moet nog beschikbaar worden gesteld door het Congres. De opdracht van Trump is te zien als een soort aanbetaling: wettelijke en budgettaire stappen moeten nog volgen.

Ook het decreet om de zogenoemde Dodd-Frankwet over regulering van de financiële sector te herzien, is eigenlijk een intentieverklaring. Alleen Congresleden kunnen die wet, aangenomen naar aanleiding van de financiële crisis, wijzigen of afschaffen. Trump heeft de minister van Financiën opdracht gegeven om in overleg met de toezichthoudende instanties binnen vier maanden met concrete voorstellen te komen om daarop aan te sturen.

Executive orders vallen binnen een bredere categorie van ‘executive actions’ die de president tot zijn beschikking heeft, verklaart de Washington Post . Daaronder vallen ook presidentiële memoranda, richtlijnen en verklaringen. Executive orders zijn de krachtigste manier voor de president om de uitvoerende macht te sturen. Presidentiële memoranda zijn meer een uiteenzetting van een positie van de regering.

2. Wat is de oorsprong van executive orders?

De mogelijkheid om executive orders uit te vaardigen vloeit voort uit de positie van de president aan het hoofd van de uitvoerende macht. Die is vastgelegd in Artikel Twee van de Grondwet. Daarin staan echter geen criteria voor het gebruik van decreten, dus er is altijd ruimte geweest voor interpretatie.

Alle presidenten hebben executive orders gebruikt. Vaak gaat het daarbij om relatief kleine zaken, zoals een halve dag vrij voor ambtenaren op Kerstavond. Maar onder de decreten zijn ook een aantal zeer historische. Zo was de Emancipation Proclamation, waarmee president Abraham Lincoln in 1863 de slaven in de zuidelijke staten vrij verklaarde, een executive order.

Ook hoogst omstreden beslissingen zijn genomen per decreet. Na de Japanse aanval op Pearl Harbor maakte president Franklin Delano Roosevelt het in 1942 met een executive order mogelijk om Amerikanen van Japanse afkomst op te sluiten in kampen.

3. Hoe bindend zijn presidentiële decreten?

Executive orders zijn wettelijk bindend. Departementen en ambtenaren moeten de opdrachten als ondergeschikten van de president in principe uitvoeren – maar wel binnen bepaalde grenzen: ze moeten in overeenstemming zijn met de wet en de Grondwet. Ze kunnen daarop worden getoetst door rechters.

Dit gebeurt al met het meest omstreden decreet van Trump: de executive order over immigratie en vluchtelingen, met het inreisverbod voor burgers van zeven overwegend islamitische landen. Die executive order, die volgens het ministerie van Buitenlandse Zaken tot nog toe heeft geleid tot de intrekking van zeker 60.000 visa, maakt gebruik van het feit dat de president ruime bevoegdheid heeft om immigratiebeleid vast te stellen.

Een federale rechter in Washington schortte het inreisverbod vrijdagavond op, erop wijzend dat de federale regering uit „drie gelijkwaardige takken” bestaat. Het Witte Huis reageerde woedend, en kondigde direct aan dat het ministerie van Justitie die uitspraak zo snel mogelijk zal aanvechten. Het beroept zich daarbij op de „grondwettelijke bevoegdheid en verantwoordelijkheid om de Amerikaanse bevolking te beschermen.” De juridische strijd gaat door bij hogere rechters.

Vorige week al spanden de Amerikaanse burgerrechtenorganisatie ACLU en andere groepen een kort geding aan om reizigers uit de betrokken landen met geldige visa, die na tekening van het decreet aankwamen op Amerikaanse luchthavens werden vastgehouden, vrij te krijgen. De rechter in Brooklyn stelde hen in het gelijk.

Daarnaast weigerde Sally Yates, de waarnemend minister van Justitie die nog was benoemd door Obama, het decreet van Trump juridisch te verdedigen, omdat ze er „niet van overtuigd” was dat de opdracht „rechtmatig” is. Hoewel die opstelling haar veel lof opleverde onder tegenstanders van Trump, toonde ze zich strikt genomen ongehoorzaam aan haar hoogste baas, zonder bewijs aan te voeren dat het inreisverbod ongrondwettelijk zou zijn. Trump ontsloeg haar terstond.

4. Hoe houdbaar zijn executive orders?

Behalve met juridische stappen kunnen presidentiële decreten ongedaan worden gemaakt per… presidentieel decreet. Net zo eenvoudig als een president een executive order kan uitvaardigen, kan zijn opvolger er weer een streep door zetten.

Zo tekende Trump voor een herinvoering van de zogeheten ‘Mexico City Policy’: een verbod op het gebruik van Amerikaans geld voor buitenlandse ontwikkelingsorganisaties die abortus bevorderen of abortussen uitvoeren, dat door Obama was opgeheven. Deze regel is voor het eerst uitgevaardigd door oud-president Ronald Reagan. Sindsdien is de regel steeds door Democratische presidenten afgeschaft en door Republikeinse presidenten heringevoerd.

5. Is het aantal decreten van Trump ongebruikelijk?

Het is niet uitzonderlijk dat een nieuwe president begint met een reeks decreten. Als nieuwe baas van de federale overheid stelt hij de koers van departementen bij ten opzichte van zijn voorganger. Hij stelt nieuwe prioriteiten. Zo is Trump voorstander van de aanleg van oliepijpleidingen die door de regering-Obama werden geblokkeerd. De nieuwe president heeft zijn bevoegdheid gebruikt om de bouw van de projecten, de Keystone XL en de Dakota Access pijpleidingen juist aan te moedigen.

Vergeleken met Obama heeft Trump het instrument van de executive order tot nu toe niet bovengemiddeld vaak gebruikt. Sinds zijn beëdiging heeft hij in totaal twintig executive actions uitgevaardigd (negen executive orders en elf presidentiële memoranda). Dat is vergelijkbaar met Obama, die in januari 2009 in totaal 19 executive actions tekende (negen orders en tien memoranda).

Obama maakte later in zijn presidentschap regelmatig gebruik van executive orders omdat hij voor het grootste deel van zijn regeerperiode te maken had met een Republikeins Congres dat zijn beleidsagenda blokkeerde. Het leverde hem een reputatie op van een president die zijn eigen gang ging. In totaal tekende hij er 277. Maar dat is niet uitzonderlijk hoog, blijkt uit een overzicht van CNN: zijn voorganger George W. Bush tekende er 291 in zijn twee termijnen. Bill Clinton tekende 364 presidentiële decreten, Reagan 381.

6. Waarom zijn presidentiële decreten controversieel?

Niemand bestrijdt dat de president de bevoegdheid heeft decreten uit te vaardigen. Controverse over executive orders spitst zich meestal toe op de vraag of de president zich inderdaad beperkt tot uitvoering: stuurt de president met zijn decreten departementen aan? Of schept hij eigenlijk nieuw beleid via een achterdeur? Dan rijst al snel het verwijt dat de president te ver gaat en zich schuldig maakt aan machtsmisbruik.

Die kritiek werd regelmatig geuit op president Obama – onder meer door Trump zelf. Hij schreef in 2012 in een tweet: „Waarom vaardigt Barack Obama voortdurend decreten uit die enorme machtsgrepen zijn?” Ook Republikeinen in het Congres verweten Obama dat hij zijn bevoegdheden te buiten ging.

Twitter avatar realDonaldTrump Donald J. Trump Why is @BarackObama constantly issuing executive orders that are major power grabs of authority? This is the latest
http://t.co/4IVBckTE

Zo trof Obama eenzijdige maatregelen op het gebied van de hervorming van het immigratiebeleid, toen het Congres zijn initiatieven op dat terrein blokkeerde. Hij tekende executive orders om de kinderen van illegale immigranten en de ouders van Amerikaanse kinderen te beschermen tegen deportatie. Bewindslieden uit Republikeinse staten vochten de decreten aan, omdat ze vonden dat Obama zijn macht misbruikte. Een federale rechter stelde hen in het gelijk.

Ook een aantal van Trumps decreten zijn om die reden controversieel, bijvoorbeeld zijn allereerste executive order over de afschaffing van Obamacare. Strikt genomen is het een opdracht om de wet op een andere manier uit te voeren; in de praktijk is dat volgens critici een uitholling van de zorgwet, waarmee het beleid in feite wordt gewijzigd. Rechtszaken zijn dan ook waarschijnlijk. En hoewel Republikeinen de afschaffing van Obamacare steunen, zijn Republikeinse Congresleden veelal beducht voor erosie van de wetgevende macht.