Cultuur

Interview

Interview

Door luchtvaartmaatschappijen passagiers te laten screenen, bewaken ze landsgrenzen in het buitenland. Foto JERRY LAMPEN / ANP

‘Vliegtuigpassagier is steeds vaker een risico’

Inreisverbod

Luchtvaartmaatschappijen moeten hun passagiers steeds strenger controleren. Anders krijgen ze boetes of problemen met overheden.

Te midden van de vele opmerkelijke maatregelen die Donald Trump in de eerste twee weken van zijn presidentschap nam, was het inreisverbod voor inwoners uit zeven overwegend islamitische landen wellicht de meest opmerkelijke. Zijn decreet van 27 januari leidde wereldwijd in ieder geval tot grote onrust en woede. Tegenstanders demonstreerden deze week op luchthavens, regeringsleiders namen afstand van de maatregel.

Opvallend is dat het Amerikaanse overheidsbeleid moet worden uitgevoerd door buitenlandse bedrijven, namelijk luchtvaartmaatschappijen. Zij controleren of hun passagiers met bestemming VS voldoen aan de toelatingseisen. Immigratiecontrole is in de praktijk een vorm van publiek-private samenwerking. Dat roept vragen op over de rol van luchtvaartmaatschappijen.

Rechtssocioloog Sophie Scholten, docent-onderzoeker aan de Politieacademie, promoveerde in 2014 aan de Radboud Universiteit Nijmegen op een onderzoek naar de privatisering van immigratiecontrole. Scholten keek naar de eisen die Nederland en het Verenigd Koninkrijk stellen aan vervoerders, en naar de boetes die zij krijgen als ze ‘ongedocumenteerden’ het land binnenbrengen.

Wanneer zijn overheden controle-eisen aan luchtvaartmaatschappijen gaan stellen?

„Midden jaren tachtig begon het aantal migranten zonder papieren toe te nemen. In 1985 ging het in Nederland om slechts twintig mensen per week, vooral Iraniërs. Staten besloten al snel om de verantwoordelijkheid voor de controle naar de maatschappijen te schuiven. Ze volgden het principe ‘de vervuiler betaalt’. Er werden ook meteen forse sancties ingesteld. British Airways betaalde in het begin 200.000 pond per maand aan boetes.”

Hebben maatschappijen zich verzet tegen deze extra taak?

„Zeker. In de jaren negentig liet KLM honderden zaken voor de rechter komen. Ze kregen ook boetes voor passagiers die op Schiphol overstapten maar geen transitvisum hadden. Dat was rigide handhaving van de regels. Na een uitspraak van de Hoge Raad moest KLM uiteindelijk een boete van 10 miljoen gulden betalen. Beide partijen realiseerden zich dat ze beter konden gaan samenwerken.”

Wat houdt die samenwerking in?

„Sinds 2000 geldt een convenant, een memorandum of understanding, tussen KLM en de IND. Dat werd destijds afgesloten door staatssecretaris Job Cohen van Justitie. In ruil voor actieve documentencontrole in de landen van herkomst mag KLM een quotum aan ongedocumenteerde passagiers naar Nederland vervoeren zonder boetes. IND en KLM zijn nooit erg open geweest over dit convenant. Het geldt alleen voor KLM, een vorm van rechtsongelijkheid ten opzichte van andere maatschappijen. KLM en de overheid kennen elkaar goed.”

Wat betekent het voor burgers dat de staat de controle uitbesteedt?

„Er is sprake van remote control: de fysieke grens van een land wordt elders bewaakt. Op meerdere locaties en op meerdere momenten in het reisproces. De staat distantieert zich daarmee niet alleen geografisch, maar ook juridisch.

De staat zorgt ervoor dat burgers geen beroep op haar kunnen doen voor bescherming. Geweigerde passagiers kunnen nergens terecht, want de maatschappij is niet aansprakelijk. Die voert alleen maar beleid van het ontvangende land uit.

„Vervoerders voeren de regels niet subtiel uit. Als private partij zullen ze geen uitzonderingen maken, ze hebben niet het mandaat, de tijd en de expertise om zo’n uitzondering te kunnen onderbouwen. Bovendien wordt zoiets razendsnel bekend bij mensensmokkelaars, die passen hun strategie daarop aan.”

Waarom weigeren maatschappijen niet om controles uit te voeren?

„Ze zitten klem. Ze zijn commerciële ondernemingen die hun klanten goede service willen bieden, maar ze willen ook goede relaties met de landen waar ze op vliegen. Als die belangen botsen, wint de overheid, want die heeft veel drukpunten. KLM wil geen zwart kruisje achter zijn naam in de VS. Deze publiciteit is ook al vervelend voor ze. Bovendien willen ze boetes vermijden.”

De gemiddelde boete voor het vervoeren van een passagier zonder juiste papieren bedraagt 3.500 dollar. Dat valt toch nog mee?

„De boete is maar een klein deel van de totale kosten die een maatschappij in zo’n geval moet betalen, aan administratie, bewaking, retourvlucht en dergelijke. Er zijn gevallen waar de IND een rekening naar de vervoerder stuurde van 60.000 euro. Zo worden passagiers steeds meer gezien als risico, met steeds meer controlepunten. Overigens vallen de boetes in Nederland onder het strafrecht, niet onder het bestuursrecht, zoals in het Verenigd Koninkrijk. Dat geeft een boete bij ons een crimineel tintje. Elders vindt men dat heel vreemd.”

Kan KLM het Amerikaanse inreisverbod juridisch aanvechten?

„Dat lijkt me vrijwel onmogelijk. Als Trump tegen ze zou zeggen ‘je mag geen Irakezen meenemen’ is het evident discriminerend. Maar hij zegt ‘je mag alleen mensen meenemen die voldoen aan onze toelatingseisen’. Dat spreekt voor zich, dat is een algemene bepaling die internationaal is vastgelegd en waar de luchtvaartsector zich aan heeft verbonden. Die laat zich niet zo makkelijk aanvechten, dan vecht je wereldwijd aanvaard beleid aan.”

In de jaren negentig verzette KLM zich wel tegen overheidseisen ten aanzien van passagierscontrole. Wat is er veranderd?

„Toen ging het uitsluitend om het weren van vreemdelingen zonder papieren. Sinds de aanslagen van 9/11 is er een mix ontstaan van migratie, terrorisme en veiligheid, in ieder geval in de perceptie. Het debat is veel harder geworden. Het is zeer onwaarschijnlijk dat KLM nu zou zeggen: we nemen het risico, we nemen die passagiers toch mee. Bovendien: deze strijd gaan ze niet winnen, dus kunnen ze beter meewerken.”

In een eerdere versie van dit artikel stond dat British Airways een boete van 200.000 pond per week betaalde. Dat is aangepast naar: 200.000 pond per maand.