‘Brexit wordt een tocht door een doolhof’

Als iemand weet waarom premier Theresa May met zoveel spoed, binnen 24 uur, de vacante ambassadeurszetel bij de Britse permanente vertegenwoordiging in Brussel heeft gevuld, dan is het Lord John Kerr. De 74-jarige oud-diplomaat was zelf jarenlang de Britse permanente vertegenwoordiger bij de Europese Unie.

„Het gaat om het verdelen van de boedel, van het regelen van zaken als de pensioenen van Britse EU-ambtenaren. Die onderhandelingen zullen smerig en kort zijn. Dit is de wereld van Thomas Hobbes. Alles wat ik win, verlies jij, en vice versa.”

Nog ingewikkelder, zegt Kerr, is wat daarna komt: de toekomstige relatie tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk vaststellen. Zonder de beste Britse diplomaten, de slimste geesten, de knapste koppen, red je het niet, redeneert Kerr.

Het gesprek met NRC en een klein gezelschap van andere Europese kranten vindt plaats voor het plotselinge vertrek van Sir Ivan Rogers, die dinsdag onverwacht bekendmaakte op te stappen. Hij kon niet meer overweg met de in zijn woorden warrige Brexit-strategie van premier Theresa May.

Lees ook: ‘Diplomaat Barrow wordt nieuwe Britse EU-ambassadeur’

Luister twee uur naar John Kerr en je weet hoe ongelofelijk complex het takenpakket van de beoogde nieuwe permanente vertegenwoordiger, Tim Barrow, zal zijn. Vrijwel onmiddellijk zal hij voor een van de meest ingewikkelde onderhandelingen uit de Britse geschiedenis staan. Barrow zal tevens te maken krijgen met het nalatenschap van Kerr, want hij was de diplomaat die de tekst opstelde van artikel 50, dat uittreding regelt.

Extreme gevallen

Tijdens de Europese Conventie leefde de gedachte dat een helder artikel over uittreding netjes was. Het was altijd bedoeld voor extreme gevallen, zegt Kerr. Stel dat Jörg Haider de macht grijpt in Oostenrijk en de beginselen van de democratie ondermijnt? Stel dat ergens in Europa een kolonelsregime een staatsgreep pleegt, zoals in Griekenland in 1967? Grote kans dat de overige EU-leden zouden besluiten dat land stemrecht te ontnemen, zegt Kerr. „Daar zou die lidstaat zich beledigd door voelen. In zo’n geval wilden wij dat er een ordentelijke manier was om de scheiding te regelen. Nooit kwam het in mij op dat mijn Verenigd Koninkrijk gebruik zou maken van mijn artikel 50.”

De 250 woorden die de komende jaren zo’n belangrijke rol gaan spelen, zijn geschreven aan de keukentafel van een bescheiden appartement aan de Brusselse Wolstraat, zegt Kerr. Hij hield zelf de pen vast.

Een gesneuvelde grondwet

Kerr werkte in 2002 en 2003 als permanente secretaris van de Europese Conventie, het forum geleid door de Franse oud-president Valéry Giscard d’Estaing waar vertegenwoordigers van lidstaten, nationale parlementen en de Brusselse instellingen debatteerden over een nieuwe verdragstekst die de grondwet van een verenigd Europa moest worden. Het was Kerr’s laatste klus. „Na 37 jaar stond ik op het punt met pensioen te gaan. Ik had een oude Jaguar gekocht en wilde ermee naar Santiago de Compostella rijden. Totdat Tony Blair, toen premier, mij vroeg om permanente secretaris te worden.”

Het leven in Brussel beviel Kerr. Hij kende de stad, was eerder jarenlang ambassadeur. Maar nu had hij niet de last van een grote ambtswoning en de bijbehorende plicht recepties te geven. „’s Avonds speelde mijn vrouw met onze kleindochter en ik met de voorstellen en het verdrag, dat ik zoals alle officiële teksten met de hand uitschreef.”

De Grondwet sneuvelde toen Franse en Nederlandse kiezers het verdrag in referenda verwierpen in 2005. Een deels ironische, deels gekrenkte Kerr:

„Ik kan nog steeds moeilijk bevatten dat Nederlanders mijn prachtige verdragstekst, waar Montesquieu trots op zou zijn geweest, afschoten.”

Een sobere versie, zonder de symboliek van een Europese superstaat, werd alsnog aangenomen, in de vorm van het Lissabonverdrag. Een van de toevoegingen was artikel 50, dat regelde hoe een lidstaat eventueel uit de EU moest treden. Een groot discussiepunt was de toevoeging tijdens de Europese Conventie nooit geweest.

„De afvaardiging van het Europees Parlement was tegen, want uittreden paste niet in de gedachte van almaar nauwere samenwerking. Maar ik kan mij geen echte ophef herinneren: de lidstaten vonden het een keurig voorstel.”

Ter vergelijking, een voorstel van Giscard d’Estaing om in de Grondwet te bepalen dat de Europese president om de zes maanden een staat van de unie zou uitspreken die in alle landen rechtstreeks op televisie te volgen was, leidde tot eindeloos gesteggel, zegt Kerr. „Europarlementariërs haatten dat idee, net als lidstaten.”

Lees ook: Britse topdiplomaat stapt op, met felle kritiek op May

Tijdens het gesprek vertelt Kerr uitgebreid over zijn loopbaan. Hoe hij als beginnend diplomaat in Moskou gestationeerd was eind jaren zestig en hoe de Russen dachten dat hij een spion was. „Dat was niet zo. Echter, als ik wel een spion was, had ik dat nu ook ontkend.” Hoe hij in de jaren zeventig als nevenfunctie de wijnkelder van de regering bestierde en zodoende waakte over de peperdure flessen in de kelder van Lancaster House, die worden geschonken op staatsbanketten van koningin Elizabeth II.

Na iedere onderhoudende anekdote komt Kerr terug op de Europese Unie, een instelling die de toponderhandelaar door en door kent.

In mei gaat de klok lopen

Uiterlijk eind maart wil May per brief Brussel officieel laten weten te willen vertrekken. Dan begint de klok te lopen. Kerr’s artikel 50 schrijft voor dat onderhandelaars, in principe, twee jaar de tijd hebben een akkoord te bereiken over het afwikkelen van het Britse lidmaatschap. Komen ze niet tot een deal, dan eindigt automatisch het lidmaatschap. Van de ene dag op de andere staan de Britten op straat. Experts verwachten chaos. Daarom staat May onder grote tijdsdruk en zwak in de onderhandelingen. Dat is ironisch want de termijn van twee jaar diende aanvankelijk juist om de uittredende lidstaat te beschermen. Kerr:

„We wilden niet dat in geval de onderhandelingen over uittreding vastliepen een lidstaat tegen haar zin gevangen zit in een ongewild samenwerkingsverband.”

Zo ver hoeft het volgens hem niet te komen. Kerr is het eens met de constatering van Michel Barnier, de hoofdonderhandelaar namens de Europese Commissie, dat de gesprekken over de scheidingsakte tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk in minder dan achttien maanden opgesteld kan worden. Veel belangrijker dan hoe de partijen scheiden, is hoe ze daarna weer samenwerken, oordeelt hij.

Kerr prikt met zijn vinger in het tafelkleed. Hij is blij met zijn vondst van meer dan een decennium geleden. Tijdens de onderhandelingen moeten de Britten en de rest van de Unie volgens artikel 50 rekening houden „met het kader van de toekomstige betrekkingen”. Kader: zo’n ambtenarenterm waar gewone mensen overheen lezen, maar voor Kerr van groot belang. „Dat betekent dat ze meteen moeten nadenken over de gemeenschappelijke belangen. En laten we wel wezen, die zijn er wel degelijk.”

Hij somt op: Britse universiteiten maken bijvoorbeeld nu al kenbaar dat ze ook na uittreden deel willen uitmaken van het Erasmusprogramma. EU-universiteiten zullen daar hetzelfde over denken. Er zal samengewerkt moeten worden op defensie- en veiligheidsgebied.

„Theresa May als voormalig minister van binnenlandse zaken weet hoe belangrijk gemeenschappelijke opsporingsdiensten en het uitwisselen van informatie over verdachten zijn. Ik denk dat zij het oprecht meent dat zij wil dat het VK louter de EU en niet Europa verlaat.”

Niet gunstiger dan lidmaatschap

Gemeenschappelijk belang zien betekent nog niet dat het eenvoudig is tot een akkoord over de toekomst te komen dat daar recht aan doet. Barnier heeft al verkondigd dat een toekomstig akkoord nooit zo gunstig mag zijn voor het Verenigd Koninkrijk als lidmaatschap. En de Britten willen enerzijds wel verregaande toegang tot de interne markt, maar niet het vrij verkeer van personen erkennen.

Zo’n tactiek van ‘integratie à la carte’ zal niet werken, denkt Kerr. Hij kruipt in de huid van een Poolse onderhandelaar. „Ik weet dat veel van mijn Poolse landgenoten in het VK werken en dat zij niet alleen goed verdienen maar ook aanzienlijke bedragen naar huis sturen. Dat willen de Britten met hun hang naar controle over migratie moeilijker maken. Tegelijkertijd hoor ik mijn Britse collega pleiten voor totale toegang tot de Europese markt voor de auto-industrie. Economisch is dat een gemeenschappelijk belang.”

De Nissan-fabriek in Sunderland exporteert het grootste deel van de auto’s naar Europa, maar de meeste onderdelen daarvoor komen juist van onderleveranciers uit de EU.

„Het is dan uiteraard niet mijn Poolse belang in te stemmen met Britse toegang tot de Europese auto-industrie. Het is uiterst onzeker of in zulke gevallen economisch gezond verstand zegeviert boven politieke belangen.”

Hoe groot de gemeenschappelijke belangen ook zijn, volgens Kerr zit May bij voorbaat al klem in haar eigen onderhandelingspositie. Nog belangrijker dan vrij verkeer van personen is de weigering van May om in de toekomst de rechtsmacht van het Europees Hof van Justitie te erkennen, zegt hij. „De Unie is gebouwd op juridische uitspraken van het Hof”, zegt Kerr. „Ik ken geen verstrekkende handelsovereenkomst dat geen grensoverstijgende rechter of geschillenbeslechting heeft.”

Zonder de rechtsmacht van het Hof te erkennen voor handelsdisputen of in een mogelijke overgangsfase waarin het Verenigd Koninkrijk geleidelijk, beleidsterrein voor beleidsterrein, uit de EU stapt, maakt May iedere vorm van een compromis onbespreekbaar voor de EU, meent Kerr. Zijn kernboodschap: Brexit is een ingewikkeld beest. In plaats van een sprint naar de uitgang, mondt uittreding in 2017 uit in een langzame zoektocht door een doolhof.