Column

Meedoen in Europa mag niet gratis zijn

Vorige winter bezweek het paspoortvrije reizen binnen Europa bijna onder de vluchtelingenstroom. Zelfs het gastvrije Zweden sloot in januari de grens met Denemarken. Even dreigde chaos. Sindsdien kwam de situatie min of meer onder controle. We ontdekten dat de Grieks-Turkse grens in feite een Europese buitengrens is, die dus ook inspanning van Nederland vraagt. Toch zou grote druk op de buitengrenzen het komende jaar weer kunnen resulteren in dichte binnengrenzen. Schengen is nog niet stabiel. Het lukt nog niet de ontdekking van een gedeelde verantwoordelijkheid voor de ene buitengrens te vertalen in nieuwe politieke en institutionele evenwichten, tussen het Noorden (bestemmingslanden), het Zuiden (aankomst) en het Oosten (dat niet met asiel wil meedoen). Waarom niet? Onder meer omdat de lasten van de gezamenlijke buitengrenzen onvoldoende zijn gekoppeld aan de lusten van geen binnengrenzen. Zorg om de buitengrens is corvee, ondankbaar rotwerk, terwijl de prijs van plichtsverzaking veel te laag is. Dit leidde tot free-riders-gedrag, eerst van Griekenland en Italië die jarenlang migranten lieten doorlopen en daarna van Hongarije c.s. die geen vluchtelingen willen. Dus moet de prijs van niet-meedoen omhoog.

De EU moet de zorg om de gezamenlijke buitengrens politiek en juridisch koppelen aan het profijt van open binnengrenzen. In de publieke opinie zal zo’n koppeling op begrip kunnen rekenen. Rechten en plichten. Vertaald in beleidstermen betekent het een verbinding tussen ‘Dublin’ en ‘Schengen’. Weliswaar juridisch niet eenvoudig – de stelsels hebben niet dezelfde lidstaten – maar het moet in deze richting worden gezocht. Wie zijn plicht voor de buitengrens verzaakt moet het voelen in uitsluiting uit Schengen.

Fascinerend in dit verband is een verstopte bepaling in de verordening die in september 2016 de Europese grens- en kustwacht oprichtte. Die helpt lidstaten met bewakings-, opvang- en terugkeertaken en beschikt over eigen materieel en een pool van 1.500 man oproepbaar personeel. Mag dit agentschap, wanneer een lidstaat zijn grens verwaarloost en zo de veiligheid van allen in gevaar brengt, ook tegen de zin van de betrokken regering op dat grondgebied ingrijpen? Constitutioneel een spannende vraag: wie heeft in een noodsituatie de macht, het centrum of de constituerende delen? (In de beruchte formulering van Carl Schmitt: ‘Soeverein is, wie over de uitzonderingstoestand beslist.’) Zoals te verwachten, wilden Commissie en Parlement in nood kunnen ingrijpen, terwijl lidstaten met kwetsbare buitengrenzen dit onaanvaardbaar vonden. De Polen zien liever geen Duitse douaniers aan de Pools-Russische grens, zelfs niet in EU-uniform, de Spanjaarden liever geen Franse (kennelijk is behalve Hitler ook Napoleon in de beleving nog eergisteren). De uitkomst is een staaltje evenwichtskunst. Wanneer een land niet binnen dertig dagen meewerkt aan een noodplan voor de eigen grens, kan het uit Schengen worden gezet. Dus de EU mag niet tegen de zin van, zeg, Athene de Griekse grens komen bewaken, maar het land in laatste instantie wel uitsluiten van het vrije personenverkeer. Deze defensieve oplossing dicht een mogelijk gat in de grens.

Het ligt voor de hand te proberen ook zo’n noodclausule in te bouwen in de nieuwe afspraken over asiel. Het argument: je brengt Schengen niet alleen in gevaar door verwaarlozing van je buitengrenzen, maar ook wanneer je je asielstelsel niet op orde hebt of niet meewerkt aan een verenigde inspanning bij een hoge vluchtelingeninstroom. Alleen zo kunnen dwarsliggers Hongarije, Polen en Slowakije worden gedwongen tot een keuze. Europa is niet gratis. Geen open binnengrenzen zonder gezamenlijke zorg om alle aspecten van de gezamenlijke buitengrens: veiligheid én gastvrijheid.

Luuk van Middelaar is politiek filosoof, en hoogleraar Europees recht en EU-studies (Leiden, Louvain-la-Neuve).