Drinkende jongeren? Dat lossen we samen wel op

Alcoholverkoop Toezicht op het verbod alcohol te schenken aan minderjarigen is een taak voor gemeenten. Lastig en duur, vinden ze. Een bedrijf biedt hun een oplossing. Maar juristen plaatsen er serieuze kanttekeningen bij.

Foto: Jaco Klamer/Hollandse Hoogte

Telkens komen minderjarigen aan drank, in de kantines van de voetbalclubs in de gemeente Olst-Wijhe. Ze vragen om bier, om wijn, en krijgen het ook. Bij vier controles gaat barpersoneel in de fout: in het najaar van 2014, voor- en najaar 2015 en voorjaar 2016. Op schenken aan minderjarigen staat een wettelijke boete van 1.360 euro.

En toch heeft de gemeente, verantwoordelijk voor handhaving van de Drank- en horecawet, de verenigingen in al die jaren geen euro boete opgelegd.

Hoe kan dat?

Olst-Wijhe heeft het eigen toezicht op de Drank- en horecawet opgeschort. Het heeft een bedrijf ingehuurd dat nagaat of de wet wordt nageleefd: BHBW, Bureau Horeca Bijzondere Wetten. In een convenant tussen gemeente, BHBW en lokale alcoholverkopers staan de spelregels. De gemeente ziet af van de controle met eigen opsporingsambtenaren. In plaats daarvan geeft BHBW – een team kenners van de Drank- en horecawet – lokale barmedewerkers en caissières voorlichting over de wet. Vervolgens stuurt het bedrijf vier à zes keer per jaar jongeren op de lokale supermarkten en sportkantines af. Zogenoemde mysterykids, die in duo’s werken: een van 17 jaar, een van 18. Ze willen bier of wijn hebben, en registreren de reactie van de medewerkers. Vragen ze om legitimatie, zoals de wet vereist? Weigeren ze vervolgens drank te verkopen aan de 17-jarige?

Het zijn deze mysterykids, die van najaar 2014 tot voorjaar 2016 in de voetbalkantines van Olst-Wijhe tot viermaal toe aan hun drank zijn gekomen.

Na elke controle brengt BHBW verslag uit aan de gemeente en alcoholverkopers. Overtreding van de wet leidt ook achteraf niet tot de boete van 1.360 euro, zo regelt het convenant. Hoogstens houdt de gemeente 115 euro in op een borg (à 690 euro) die ondernemers moeten betalen voor deelname. Gaat de alcoholverkoper meer controles achtereen in de fout, dan kan de gemeente die uit het convenant zetten. Het café of de sportkantine valt dan weer onder het gewone, gemeentelijke toezicht, en loopt dus weer risico op de hoge, wettelijke boete.

Vijfentwintig gemeenten hebben zo’n convenant met BHBW, zegt Peter Roumen, directeur van het bedrijf. Naast Olst-Wijhe zijn dat onder meer Hardinxveld-Giessendam, Kaag en Braassem en een aantal Waddeneilanden. Almere en Roermond hadden eerder een convenant. De volledige lijst openbaart BHBW niet.

Foto: Jaco Klamer/Hollandse Hoogte

Handhaven is duur

Waarom besteden gemeenten het toezicht op leeftijdscontrole eigenlijk uit?

Gemeenten, sinds 2013 verantwoordelijk voor handhaving van de Drank- en horecawet, worstelen vaak met hun toezichtstaak, zegt Roumen. „Het handhaven vergt kennis, en die ontbreekt vaak bij gemeenten.” Zo moeten ambtenaren om die wet te mogen handhaven een achtdaagse opleiding volgen. Dat maakt hen duur. Vooral in kleinere gemeenten, waar minder ambtenaren beschikbaar zijn, is het organiseren van toezicht volgens Roumen vaak problematisch.

In die kleine gemeenten is de animo om horeca en supermarkten op de bon te slingeren bovendien gering. De afstand tussen gemeentebestuur en alcoholverkopers is klein: gemeente en ondernemers organiseren samen lokale evenementen, er zijn subsidierelaties, economische belangen, men kent elkaar. „Ondernemers staan bij wijze van spreken zo op de stoep van de burgemeester”, zegt Roumen. „Dat maakt toezicht houden lastiger.”

Ondernemers staan bij wijze van spreken zo op de stoep van de burgemeester

Burgemeester Dirk Heijkoop van Hardinxveld-Giessendam (18.000 inwoners) is zeer tevreden over het tweejarige convenant dat hij in mei vorig jaar met BHBW en 31 lokale alcoholverkopers sloot – van cafés tot sportkantines, van restaurants tot het scoutingclubhuis. Volgens hem sluit het convenant goed aan bij de relatie tussen zijn gemeente en lokale ondernemers. „Handhaving en boetes opleggen zijn een sluitstuk, niet een beginpunt. Wij vormen een gemeenschap waarin we veel met elkaar doen. Daarom ben ik voorstander van toezicht op basis van afspraken.”

Werken met mysterykids is volgens hem effectief. De naleving zou zijn verbeterd. Van elke aankooppoging door een jongere mislukt lokaal de helft. Landelijk is dat 36 procent. En opschorten van het werk van opsporingsambtenaren bespaart nog geld ook. „Twee vliegen in één klap.”

Hoe enthousiast de burgemeester ook is, de vraag is hoe verdedigbaar uitbesteding van de leeftijdscontrole is. Feit is dat niet de overheid, maar een bedrijf toezicht houdt. Mag dat?

Rechters hebben zich nog niet over de convenanten uitgesproken – immers, gemeente noch lokale ondernemers hebben reden de zaak aanhangig te maken.

Gelijkwaardigheid

Henny Sackers, Nijmeegs hoogleraar bestuurlijk sanctierecht, verbaast zich over de gelijkwaardigheid die uit de convenanten spreekt. „Alcoholverkopers zitten als gelijken om de tafel met hun eigenlijke toezichthouder, de gemeente. Van zo’n gelijkwaardigheid is in de Drank- en horecawet geen sprake.”

Roxanne Sabbé, jurist en tevens voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Drank- en Horecainspecteurs, keurt de praktijk van de convenanten af. „Het gaat hier om de gezondheid van jongeren. Toezien op volksgezondheid is typisch een kerntaak van de overheid. Die kan niet zonder meer worden overgedragen.”

Ze verwijst naar artikel 41 van de Drank- en horecawet, waarin expliciet staat dat de toezichthouders ambtenaren moeten zijn. Met andere woorden: mysterykids, die werken voor een bedrijf, mogen géén toezicht houden.

Peter Roumen en burgemeester Heijkoop voeren aan dat BHBW en de mysterykids helemaal geen toezicht houden. Immers, zegt Heijkoop: „De mysterykids zijn geen handhavers. Bekeuringen schrijven ze niet uit.” Roumen: „Dit is geen toezicht, het is een hulpmiddel voor bewustwording.”

Geen aanstalten

Maar als BHBW en diens mysterykids geen toezicht houden, wie houdt dan wél toezicht op naleving van de wet? De gemeente in elk geval niet, zo staat letterlijk in het convenant van Hardinxveld-Giessendam: „De gemeente sluit de ondernemer uit van het reguliere toezicht als wordt voldaan aan de convenantseisen.”

Dat zou betekenen dat in Hardinxveld-Giessendam en bij de alcoholverkopers in vierentwintig andere gemeenten het wettelijk verplichte toezicht op het verbod tot verstrekking van alcohol aan minderjarigen is weggevallen. En ook dat zou onrechtmatig zijn, zegt Sabbé. „Dan verzaken deze gemeenten hun beginselplicht tot handhaving.” Die plicht houdt in dat de overheid bij een wetsovertreding in beginsel handhavend moet optreden – ten bate van het algemeen belang.

Roumen zegt dat gemeenten bij „notoire overtreders” van de wet nog steeds kunnen ingrijpen. Dat regelt het convenant expliciet, benadrukt hij: na drie of vier geslaagde aankopen door de mysterykids kan de gemeente besluiten de betrokken ondernemer uit de overeenkomst te schrappen.

De gemeente kán daartoe inderdaad besluiten. Maar neem Olst-Wijhe: die maakt geen directe aanstalten de lokale voetbalverenigingen uit het convenant te halen om ze te kunnen beboeten, ook al is bij vier achtereenvolgende controles drank verstrekt aan kinderen. De gemeente zegt medio 2017 met een nieuw “preventie- en handhavingsplan” te komen, inclusief de inzet van opsporingsambtenaren. Tegelijkertijd blijft de gemeente het belang van samenwerking met de alcoholverstrekkers benadrukken. „Het idee is te werken vanuit vertrouwen. We gaan dit met elkaar oppakken.”