Hoe Zwitserland de referendumpuzzel heeft opgelost

Zwitserland

Ook in de Zwitserland botste een referendumuitslag met Europese afspraken. Hoe loste Bern deze puzzel op?

Foto Bas Czerwinski/ANP

De afwikkeling van het Oekraïne-referendum lijkt sterk op dat van een Zwitsers referendum over immigratiequota in 2014. Ook daar nam het volk een beslissing, die de regering vervolgens niet kon uitvoeren zonder de Europese afspraken van het land te schenden. Na bijna drie jaar politiek hannesen namen de Zwitsers vorige week een wet aan die, indirect, een héél klein beetje aan het referendumbesluit tegemoetkomt. En daarmee eigenlijk de Grondwet schendt.

Het Zwitserse referendum, begin 2014, was georganiseerd door de Zwitserse populistische partij SVP. Deze partij is sinds midden jaren negentig de grootste van het land. Met andere grote partijen zit zij in de regering. De partij is daarmee, anders dan de organisatoren van het Nederlandse referendum, medeverantwoordelijk voor het naleven van internationale verplichtingen. Bij het referendum moesten burgers stemmen over de vraag of er weer immigratiequota moesten komen. Tot veler verbazing zei 50,3 procent ‘ja’. De opkomst was laag, 56,5 procent. Anders dan in Nederland was de uitslag bindend.

Voor de Zwitserse regering was dit een mission impossible. Volgens dit ja moest de immigratie naar Zwitserland, die voor ruim 80 procent uit de EU komt (veel Duitse ingenieurs en Franse artsen), worden beperkt. Terwijl het land meedoet aan de Europese interne markt en Schengen, waarvoor vrij personenverkeer vereist is. De EU, die Zwitserland geografisch omsingelt, liet weten dat aan die basisvoorwaarde niet getornd werd. Zwitserland en de EU werken intensief samen op diverse terreinen, en dit is vastgelegd in meer dan honderd bilaterale akkoorden. In een ‘guillotineclausule’ staat dat als een van die akkoorden wordt opgezegd, alle andere automatisch vervallen.

Geen plan B

Als Zwitserland democratisch zou handelen, de uitslag van het referendum letterlijk zou nemen en immigratiequota zou invoeren, zou het in één klap alle afspraken met de directe buitenwereld verbreken – handelsverdragen, academische samenwerking, afspraken over voedselveiligheid, toegang tot de Europese markt, politieafspraken, enzovoort. De regering had drie jaar om de uitslag van dit referendum om te zetten in een wet.

De andere regeringspartijen hoopten dat de SVP flexibel zou zijn. Sommige leden, onder wie ‘partijvader’ Christoph Blocher, verdienen fortuinen op de Europese interne markt. Maar nee, na de zege volhardde de SVP in haar eigen gelijk: er moesten minder immigranten komen. Ook de EU was onbuigzaam. Nationale én Europese functionarissen zeiden dat aan het vrije personenverkeer en de non-discriminatie van EU-burgers niet getornd kon worden. „Als wij Zwitserland als niet-lid zulke privileges geven”, zei een EU-functionaris destijds tegen NRC, „staan EU-landen meteen in de rij om hetzelfde te vragen. Dat is het einde van de interne markt.” Vlak na het referendum schortten EU-landen Zwitserse deelname aan Erasmus-studentenuitwisselingen en Europees wetenschappelijk onderzoek op.

Sindsdien is de Zwitserse regering bezig geweest de cirkel vierkant te maken. Niemand had een alternatief. „We hebben geen plan B,” zuchtte een hooggeplaatste Zwitser begin dit jaar, die een nieuw referendum voorspelde. Na de Brexit-stem in juni werd de Brusselse weigering te onderhandelen nog feller. Hoe kon de EU Zwitserland geven wat het de Britten niet wilde geven? Intussen tikte de klok.

Niemand gelukkig met compromis

Uiteindelijk vond de rechts-liberale partij FDP een uitweg. Als aan EU-immigratie niet getornd mocht worden, was er maar één oplossing: de Zwitserse vraag naar immigranten verminderen. Het voortrekken van Zwitsers schendt EU-beginselen en de bilaterale akkoorden. Maar iets doen aan Zwitserse werkloosheid, dat kon wel.

Zo tuigde de politieke klasse in Bern de zogeheten ‘lokale voorkeur light’-regeling op: als Zwitserse werkgevers vacatures hebben in een sector met hoge werkloosheid (zoals de bouw), moeten ze eerst gesprekken voeren met mensen die staan ingeschreven bij lokale arbeidsbureaus. Dat kunnen Europeanen zijn, maar men gaat ervan uit dat vooral Zwitsers zich daar inschrijven. Als werkgevers hen niet aannemen, moeten ze dat melden. Daarna kunnen niet-ingeschrevenen solliciteren.

Na oeverloze debatten, waarbij velen de tekortkomingen van het wetsontwerp benadrukten en SVP’ers verwezen naar „de dood van de democratie”, keurden parlement en senaat het goed – bij gebrek aan beter. De eerste reactie van de EU, vrijdag, was positief. Donderdag praat men verder.

Niemand is gelukkig met dit compromis. Niemand weet of het werkt. Wat iedereen wél weet, is dat nationale democratie en globalisering soms moeilijk meer samengaan.