In Rotterdam ging het mis, maar vaak pakken lokale referenda wel goed uit

Gemeentereferenda

In Rotterdam en Arnhem bleef de overgrote meerderheid van de kiezers woensdag weg bij lokale referenda. Is er dan nog wel sprake van een volksraadpleging?

Maandenlang was geflyerd en – soms emotioneel – gediscussieerd door de verschillende kampen. Woensdag mochten Rotterdammers dan eindelijk naar de stembus om ‘voor’ of ‘tegen’ te stemmen over de Woonvisie 2030 – een plan van de gemeente om ruim 15.000 oude woningen te slopen en te vervangen door nieuwbouw. Ondanks een prijskaartje van 1,6 miljoen euro voor het referendum was de opkomst beroerd. Rond de 17 procent van de stemgerechtigden kwam opdagen, bij lange na niet de benodigde 30 procent.

Ook in Arnhem werd woensdag gestemd, namelijk over bebouwing van een stukje polder aan de oever van de Rijn. Slechts 24 procent kwam daar opdagen. Het winnende ja-kamp had het voordeel dat geen kiesdrempel was afgesproken.

Hoe legitiem is het lokale referendum? Die vraag dringt zich op door de tegenvallende opkomstpercentages van woensdag. Als slechts ongeveer eenvijfde stemt, is er dan wel echt sprake van een volksraadpleging?

1906: referendum over de kermis

Het is niet zo slecht gesteld met lokale referenda als het nu lijkt, zegt bestuurskundige Koen van der Krieken. De promovendus aan de Tilburgse universiteit dook twee jaar langer in het fenomeen van lokale referenda in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Het eerste lokale referendum dat hij kon vinden was in 1906. Dat was in de gemeente Hillegom, over de vraag of men een kermis of volksfeest met subsidie wilde. Sindsdien waren er 198 lokale referenda, waarbij gemiddeld circa 41 procent van de kiezers kwam opdagen.

Het is niet vreemd dat de Nederlandse kiezer het juist bij de referenda van woensdag zo lieten afweten, zegt de onderzoeker. Hij illustreert dat aan de hand van twee voorbeelden. In Culemborg stemde in 2005 slechts 2 procent van de bewoners over de herbestemming van de lokale kapel. Terwijl in 1977 97,5 procent van bewoners in Balgoy stemde over de aansluiting bij de gemeente Wijchen. „Dat zijn Noord-Koreaanse percentages”, zegt Van der Krieken. „Als bewoners mogen stemmen over de fysieke openbare ruimte – zoals: in welk deel van de stad komt het zwembad – dan blijft men vaker thuis.” Bij kwesties waarbij het gaat om de identiteit of thema’s die dicht bij de burgers liggen, haasten mensen zich volgens de onderzoeker juist vaker naar de stembus.

Referenda in grote steden trekken vaak minder kiezers dan in dorpen, zegt Van der Krieken. „Stedelingen voelen zich wellicht minder betrokken. Bij de Rotterdamse Woonvisie ging het ook nog eens om een beleidsdocument van tachtig pagina’s over een redelijk abstract onderwerp.”

Foto Arie Kievit / ANP

Foto Arie Kievit / ANP

Dat een vraagstuk mensen niet direct aangaat, is volgens de onderzoeker een belangrijke reden niet te stemmen. Een andere oorzaak voor veel thuisblijvers is dat de campagne mensen niet goed heeft bereikt. „Bij Rotterdammers viel de stemkaart op de deurmat zonder informatieboekje over het wat, waarover en waarom van de stemming.”

Middel voor hogere opkomst

Het lokale referendum zien we vooral in de laatste decennia. Het raakte begin jaren negentig in zwang als manier om de opkomst te verhogen bij gemeenteraadsverkiezingen. „Als het percentage zakt en de magische grens van 50 procent opkomst nadert, worden sommige gemeenten zenuwachtig”, zegt van der Krieken. Grote gevolgen hadden referenda volgens de onderzoeker echter niet op de opkomst bij de raadsverkiezingen.

Van de bijna tweehonderd referenda waren er dertig raadgevend: daar had het volk met bijvoorbeeld handtekeningenactie om gevraagd. Het gros is raadplegend, geïnitieerd door het gemeentebestuur. Opvallend is dat het ‘tegen-kamp’ meestal wint. Dat was bij raadgevende referenda zelfs vijfentwintig van de dertig keer zo, zegt Van der Krieken. De onderzoeker is te spreken over lokale referenda. „Burgers worden gedwongen om na te denken over beleidskwesties, het dwingt tot discussies over inhoud.”

Speeltje voor hogeropgeleiden?

Hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen Solke Munneke is minder enthousiast. „Op het moment dat zich een beeld aftekent van voortdurend lage opkomsten, is het de vraag wie je eigenlijk spreekt in zo’n referendum,” zegt hij. „Tref je de mensen met een sterke mening en mis je de genuanceerde stemmer? Of luister je slechts vooral naar hoogopgeleiden die zich bij de politiek betrokken voelen?” Bij een lage opkomst kunnen we volgens Munneke vaststellen dat een lokale volksraadpleging „in ieder geval niet goed werkt”.

Het is geen wondermiddel, beaamt Van der Krieken. Maar er wordt volgens hem negatiever tegenaan gekeken dan nodig. „Bij raadgevende referenda, dus waarbij de burger vraagt om een referendum, is er slechts één geval bekend waarbij ondanks een gehaalde kiesdrempel niet naar de burger geluisterd werd. In iets meer dan de helft van de gevallen werd bovendien de kiesdrempel gehaald bij raadgevende referenda.”

Gevolgen van een lokaal referendum kunnen niet mis zijn. Van der Krieken noemt een voorbeeld uit 2009, waarbij de gemeenteraad plannen had voor een winkelcomplex ten noorden van de stadskern in Tilburg. Deze enorme mall zou liefst 400 miljoen euro gaan kosten. Bij een raadplegend referendum won het nee-kamp nipt met 53 procent, en de gemeenteraad legde zich bij dat besluit neer.

Raad moet zelf durven beslissen

Dat mensen moeten kiezen tussen ‘voor’ of ‘tegen’ kan een polariserend effect hebben, zo waarschuwt Munneke. „Mensen moeten kiezen tussen twee kampen. Maatschappelijk complexe vraagstukken worden gereduceerd tot twee keuzemogelijkheden. De gemeenteraad weegt bij beslissingen argumenten en belangen mee die mogelijk helemaal niet in de campagnes voorafgaand aan een referendum aan bod zijn gekomen.”

Hij pleit voor meer vertrouwen in de gemeenteraad. „Je kan verwachten dat de raad begrijpt wat er leeft onder de lokale bevolking. Goede beslissingen nemen, betekent niet per se handelen naar waar de sterkste roep om is.” Met raadplegende referenda geeft een gemeenteraad bovendien een verkeerd signaal, zegt Munneke. „Van: wij kunnen zelf niet beslissen, terwijl een goede raad dat prima kan.”