De burgemeester zet het recht op betogen naar zijn hand

Grondwet

Demonstreren is een grondrecht. Maar als het de burgemeester niet uitkomt, volgen allerlei beperkingen. Zorgelijk, zegt expert Roorda.

Foto Marten van Dijl / ANP

De betoging mag maximaal acht mensen tellen – geen kinderen, geen ouderen. En ze moeten op de Gravenstraat blijven staan. Spandoeken mogen mee, maar uitsluitend met „positieve boodschappen”.

Deze voorwaarden stelde de burgemeester van Geleen afgelopen weekend aan een anti-Zwarte Piet-demonstratie in zijn stad.

Mocht de indruk ontstaan dat die voorwaarden op gespannen voet staan met het grondwettelijk beschermde recht op betoging en vrijheid van meningsuiting, dan klopt dat. „Burgemeesters mogen helemaal geen inhoudelijke voorwaarden stellen aan demonstraties”, zegt jurist Berend Roorda, die onlangs op dit onderwerp promoveerde. Hij schreef mee aan een evaluatie van de Wet openbare manifestaties (WOM) in opdracht van Binnenlandse Zaken.

Je ziet steeds vaker inhoudelijke verboden

„Je ziet steeds vaker inhoudelijke verboden. Bij de demonstratie van Pegida was bijvoorbeeld het tonen van een hakenkruis verboden, en de burgemeester van Rotterdam verbood pas nog alle betogingen over Zwarte Piet in het centrum. Justitieminister Ard van der Steur heeft gezegd dat demonstraties van salafisten vergaand inhoudelijk kunnen worden beperkt. Die ontwikkeling is zorgelijk.”

Het aantal demonstraties en betogingen groeit sterk. In de gemeente Den Haag bijvoorbeeld waren in 2002 350 demonstraties, nu zijn dat er 1.500. Burgemeesters grijpen regelmatig naar de paardenmiddelen noodbevel en noodverordening om demonstraties te reguleren. Dat is een probleem, omdat rechtsbescherming en democratische controle vooral bij het noodbevel zeer beperkt zijn.

De vrijheid van betoging is belangrijk, maar zoals alle grondrechten geen absoluut recht. Welke beperkingen mag een burgemeester opleggen – of andersom, moeten betogers zich laten welgevallen? Het korte antwoord: minder dan sommige burgemeesters graag willen.

Het recht op betoging mag slechts voor drie doelen worden beperkt: bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer, en voor bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. In de praktijk gaan de beperkingen vaak verder.

Aanmelden verplicht

Zo hebben alle gemeenten een plaatselijke verordening die vooraf aanmelden van manifestaties verplicht stelt, zodat de gemeente bijvoorbeeld extra politie kan oproepen. Demonstreren zonder zo’n kennisgeving is strafbaar. Maar, en dat is vaak verwarrend voor politie en burgemeesters: de demonstratie zelf kan niet verboden worden om de enkele reden dat zij niet vooraf is gemeld. Elke betoging moet altijd worden getoetst op de risico’s voor gezondheid, verkeer en orde.

Dat geldt ook als demonstranten de voorwaarden van de burgemeester overtreden, zegt Roorda. Zo bepalen burgemeesters wel eens dat betogers binnen een bepaald gebied moeten blijven. „Daarmee”, zegt Roorda, „wekken ze de suggestie dat daarbuiten niet mag worden betoogd.” Maar dat klopt niet. „Als er niets aan de hand is, geen opstootjes dreigen, moet een betoging buiten aangewezen gebied gewoon worden toegelaten.”

Als er niets aan de hand is, geen opstootjes dreigen, moet een betoging buiten aangewezen gebied gewoon worden toegelaten

Dat ging mis in 2014, toen anti-Zwarte Piet-demonstranten in Gouda werden opgepakt op een plein waar ze volgens de voorwaarden niet mochten komen. „Toch hadden ze niet mogen worden gearresteerd, heeft de rechter onlangs gezegd, omdat er verder niets aan de hand was.”

Sowieso mag de burgemeester alleen beperkingen opleggen die de toets van de Grondwet kunnen doorstaan. Rechters zijn wat terughoudend met toetsen van die voorwaarden, weet Roorda. „Maar toen de burgemeester van Arnhem een extreem-rechtse betoging alleen wilde toestaan op zaterdagochtend vroeg op een afgelegen industrieterrein, vond de rechter dat te ver gaan. Dat kwam neer op een verbod.”

Soms zijn gebiedsbeperkingen wel gerechtvaardigd. In de zomer van 2014 dreigden in één weekend talloze groepen demonstranten naar de Haagse Schilderswijk te komen om te demonstreren in verband met racistische spanningen. Een veldslag werd gevreesd. „Toen heeft de burgemeester locaties aangewezen en gezegd dat demonstraties statisch dienden plaats te vinden”, zegt Roorda.

Bestuurlijke overmacht

Burgemeesters zeggen vaak dat wanorde bij een demonstratie dreigt omdat publiek of tegenstanders vijandig zullen reageren. Daarop worden dan vergaande beperkingen gebaseerd, of zelfs een verbod. Maar volgens de rechtspraak moet de burgemeester juist heel ver gaan om demonstranten te beschermen tegen vijandige reacties. Hij kan een betoging alleen verbieden of beperken bij ‘bestuurlijke overmacht’; als er bijvoorbeeld onvoldoende politie beschikbaar is door een ander grootschalig evenement.

Wat onder de WOM dus níét kan, is op voorhand demonstraties verbieden. In de praktijk worden demonstraties wel volledig verboden, op grond van het noodbevel of de noodverordening uit de Gemeentewet – noodbevoegdheden voor uitzonderlijke omstandigheden als dreigende veldslagen, overstromingen of ander groot gevaar voor burgers.

„Dit staat echter op zeer gespannen voet met het recht op betoging, omdat de burgemeester zich hiermee veel meer ruimte toe-eigent dan de WOM hem biedt”, zegt Roorda. De rechtsbescherming tegen deze noodmaatregelen is gebrekkig. Een burger kan er niet tegen in beroep gaan. Roorda bepleit daarom specifieke noodbevoegdheden voor demonstraties in de WOM zelf. „Dan is in ieder geval de rechterlijke controle beter.