Rapport: Europees bankentoezicht door ECB schiet tekort

Volgens de Rekenkamer is het toezicht vooralsnog door verschillende tekortkomingen niet „volledig en doeltreffend”. De ECB heeft haar taken onderschat. Het huidige personeelsbestand is „ontoereikend”.

Het kantoor van de ECB staat in Frankfurt. Foto Michael Probst/AP

De Europese Rekenkamer, het orgaan dat moet controleren of Europese instanties wel goed functioneren, heeft zware kritiek op de Europese Centrale Bank (ECB). De ECB houdt sinds 2014 toezicht op alle grote banken in de eurozone, om te helpen voorkomen dat er opnieuw een bankencrisis uitbreekt zoals in 2008. Maar volgens de Rekenkamer is het toezicht vooralsnog door verschillende tekortkomingen niet „volledig en doeltreffend”. Volgens de Rekenkamer heeft de ECB haar taken onderschat. Het huidige personeelsbestand is „ontoereikend”.

Het onderzoek van de Rekenkamer is het eerste onafhankelijke onderzoek naar de doelmatigheid van de Europese bankentoezichthouder. De uitkomsten publiceerde de Rekenkamer vrijdag in een lijvig rapport. Daarin hekelt de controleur tevens dat de toezichthouder het onderzoek ernstig heeft belemmerd. „De ECB hield veel documenten achter die wij voor deze controle noodzakelijk achtten”, aldus Neven Mates, eindverantwoordelijke voor het rapport.

De toezichthouder was volgens Mates van mening dat die documenten „geen betrekking hadden” op haar doelmatigheid. Als gevolg kon de Rekenkamer volgens hem zijn opdracht „slechts gedeeltelijk” uitvoeren. Mates zegt dat op dit moment onderzocht wordt „wat de mogelijkheden” zijn om toch aan de documenten te komen. Een optie is dat de Rekenkamer dit probeert af te dwingen via het Europees Hof van Justitie.

Bankenunie

De kritiek is bijzonder pijnlijk omdat centraal Europees bankentoezicht een cruciaal onderdeel was van de plannen om de bankensector ‘veiliger’ te maken na de crisis. In 2012 namen Europese regeringsleiders het historische besluit tot oprichting van een bankenunie, die voor een belangrijk deel moest leunen op toezicht door de ECB. De ECB nam twee jaar later, eind november 2014, daadwerkelijk het toezicht over van nationale toezichthouders.

Weer twee jaar later is het harde oordeel van de Rekenkamer dat er weliswaar een goed begin is gemaakt – het toezicht is in zeer korte tijd volgens planning opgezet – maar dat „belangrijke kwesties nog moeten worden aangepakt”. De uitvoering van het toezicht staat op dit moment op gespannen voet met de wettelijke vereisten, aldus de Rekenkamer.

Een van de meest heikele punten is volgens de Rekenkamer dat de ECB in haar toezicht te zwaar leunt op nationale toezichthouders. Hoewel de ECB belast is met het directe toezicht op grote banken, „leidde ECB-personeel slechts 12 procent van de inspecties ter plaatste van deze banken”, schrijft de Rekenkamer. „In het algemeen waren die inspectieteams voornamelijk (92 procent) bemand door nationale toezichthouders”.

Bij andere teams die toezicht houden, wordt eveneens „een groot beroep” gedaan op personeel dat is „aangewezen” door nationale instanties. Dat zou voor een belangrijk deel te maken hebben met tekorten aan eigen personeel. De ECB, die op circa 120 banken toezicht houdt in 19 landen, heeft ongeveer 1.000 mensen in dienst.

Een les van de crisis was juist dat nationale toezichthouders soms te ‘close’ waren met de instellingen die ze moesten controleren, waardoor het toezicht niet altijd even scherp was. Nationale belangen speelden soms ook mee in toezichtoverwegingen. Die praktijk lijkt dus nog niet doorbroken. De Rekenkamer wil dat de aanwezigheid van de ECB bij inspecties „aanzienlijk wordt versterkt”.

De Rekenkamer schrijft ook dat de ECB bij aanvang „de behoeften aan toezichthoudend personeel niet gedetailleerd genoeg heeft geanalyseerd”, ofwel heeft onderschat. Probleem is verder dat de ECB onvoldoende inzicht heeft in de samenstelling van toezichtteams en de vaardigheden van nationale toezichthouders in die teams.

Dubbele pet

De Rekenkamer wijst er bovendien op dat de ECB er niet in slaagt om haar verschillende taken goed gescheiden te houden, waardoor er een risico is op „belangenconflicten”. De ECB is eveneens verantwoordelijk voor monetair beleid. Die twee taken moeten officieel strikt gescheiden blijven. Volgens de Rekenkamer is dat echter niet altijd het geval. Bepaalde diensten worden bijvoorbeeld door beide afdelingen (toezicht en monetair beleid) ingeschakeld.

De Rekenkamer beveelt aan dat de ECB hiermee stopt, maar die weigert dat volgens de Rekenkamer omdat zij vindt dat dit wel is toegestaan.

Mogelijk versterkt het rapport de kritiek op de ECB vanuit andere hoeken. De toezichthouder eist bijvoorbeeld enorme hoeveelheden gegevens op van banken die zij controleert – wat in contrast staat met haar eigen weigering om documenten aan de Rekenkamer te verstrekken. Als de ECB zelf onder bankentoezicht zou staan, zouden toezichthouders waarschijnlijk harde noten kraken en maatregelen eisen naar aanleiding van het Rekenkamerrapport.

De ECB zegt in een reactie dat het „kennis heeft genomen” van het rapport en stelt dat zij „volledige medewerking” heeft verleend. „In de aanloop naar het moment waarop de ECB toezicht ging houden, hebben wij stappen gezet om personeel te werven voor deze nieuwe functie en die te optimaliseren binnen het gestelde kader. Dat blijven we doen.”