Baltsen in het donker

Kabinetsformaties

In een analyse van vijftien Nederlandse kabinetsformaties wordt onder meer de lange duur ervan verklaard. Rutte en Samsom braken in 2012 als eersten met deze traditie: ‘Het land riep!’

Foto Spaarnestad/HH

Heeft Nederland volgend jaar rond deze tijd al een nieuw kabinet? De verkiezingen voor de Tweede Kamer zijn op 15 maart. Normaal zou er dan 250 dagen later toch wel een nieuwe regeerploeg moeten zitten. Maar wat is normaal? In het onderhandelingsproces dat volgt op verkiezingen is niets normaal. Alles wat logisch, dan wel evident lijkt, blijkt dit in de praktijk juist niet te zijn. De kabinetsformatie blijft altijd weer een duister, kronkelig pad vol verrassingen met onverwachte winnaars en verliezers.

Het meest illustratieve voorbeeld is de formatie van 1977. De PvdA had na vier jaar regeren onder leiding van Joop den Uyl de verkiezingen overtuigend gewonnen met een toentertijd voor Nederlandse begrippen ongekende winst van tien zetels. Voortzetting van de coalitie tussen socialisten en christen-democraten met Den Uyl als minister-president lag voor de hand. Maar 208 dagen na de verkiezingen van 25 mei 1977, waarbij bijna negen op de tien kiezers was komen opdagen, stond niet Den Uyl naast koningin Juliana op het bordes met een nieuw kabinet, maar CDA-leider Van Agt. Het resultaat van ‘De moeder van alle formaties’ zoals het clichématig, maar niet minder waar in Kabinetsformaties 1977-2012 wordt genoemd.

Verkiezingen zijn in Nederland belangrijk, maar de daarop in alle beslotenheid volgende kabinetsformatie is bepalend. Niet voor niets was vijftig jaar geleden de belangrijkste drijfveer bij de oprichters van D66 de klacht dat de kiezer wel kan stemmen, maar niet kan kiezen. Wat er na de verkiezingen met zijn of haar stem gebeurt tijdens de kabinetsformatie is altijd maar afwachten. De formatie is een combinatie van baltsen en striptease in het donker, opdat de buitenwereld er maar zo min mogelijk van ziet. Het spel van geven en nemen waarbij partijstandpunten door de gehaktmolen gaan, is voor de betrokkenen nu eenmaal een pijnlijk proces. En voor de kiezer is het vaak een onthutsend proces.

Zie de verkiezingen voor de Tweede Kamer van 2012. VVD-lijsttrekker Rutte en PvdA-lijsttrekker Samsom, die elkaar tot aan de verkiezingsdag fel hadden bestreden, besloten het de dag na de verkiezingen samen te proberen. Weg ‘fundamentele’ meningsverschillen. Het land riep! Deze overhaaste ‘bruuskering’ van de kiezer wordt Samsom door grote delen van zijn – inmiddels oorspronkelijke – achterban nog steeds kwalijk genomen. VVD’ers, altijd al wat ontspannener, rekenden Rutte het politieke overspel minder hard aan, maar ook bij hen heerste frustratie.

Tjeenk Willink

Rutte en Samsom, generatiegenoten, waren in het najaar van 2012 zo hongerig naar snel en spectaculair succes, dat zij in hun enthousiasme de belangrijke les vergaten van meester-kabinetsinformateur Herman Tjeenk Willink die in het slothoofdstuk van het monumentale boek wordt aangehaald. Deze les zegt dat formeren ook faseren is. De ene stap moet logisch uit de voorafgaande volgen zodat het eindresultaat voor iedereen ‘begrijpelijk en aanvaardbaar’ kan zijn. Begrijpelijk was de uitkomst voor de kiezer in 2012 niet en aanvaardbaar nauwelijks.

Een andere formatiewet die in het boek vaak terugkeert luidt dat formeren elimineren is. Aanvankelijk worden alle in de Tweede Kamer gekozen partijen gehoord waarna een afvalrace volgt. Bij de ene partij verloopt het elimineren subtieler en langer dan bij de andere. Het verklaart de lange duur van de kabinetsformatie: gemiddeld drie maanden. Omdat er geen deadline is weten kabinetsonderhandelaren dat zij de tijd hebben en nemen die.

Ook met deze traditie braken Rutte en Samsom. Zij besloten direct na de verkiezingsuitslag de ideologische en programmatische verschillen te trotseren en zonder de moeizame omweg van het afvinken van andere partijen onmiddellijk voor elkaar te kiezen. Nieuw was ook het element van uitruilen. Geen waterige compromissen, maar elkaar wat gunnen. Via dit principe slikte de VVD de beperking van de hypotheekrente-aftrek en aanvaardde de PvdA het soepeler maken van het ontslagrecht.

Helaas is de kabinetsformatie van 2012 die in velerlei opzicht een trendbreuk was met eerdere formaties – zo werd door toedoen van de Tweede Kamer de koning voor het eerst buiten de formatie gehouden – het minst diepgravend beschreven in het boek. Afgezien van het ontbreken van de historische distantie geven eindsamenstellers Carla van Baalen en Alexander van Kessel in hun verantwoording als reden aan dat ‘niet te verwachten’ was dat de betrokkenen bij deze formatie nu al openhartig zouden meewerken.

Hun vermoeden is waarschijnlijk terecht. Na verkiezingen gaan de verkozen politici niet alleen met de stem van de kiezer aan de haal, zij weigeren na de formatie achter hermetisch gesloten deuren, waarbij standaard radiostilte wordt afgekondigd, ook nog eens achteraf maximale verantwoording af te leggen.

Het nu verschenen boek is het derde in een reeks die in 1966 begon met het standaardwerk van professor F. Duynstee over de kabinetsformaties 1946-1965. In het voorwoord van dat boek schreef de ‘oude’ Drees al: ‘De maanden durende formaties worden terecht gevoeld als een zwakke plek in de Nederlandse politiek.’ Dit geldt nog steeds.

Des te belangrijker is dan ook dat de voor het regeringsbeleid cruciale kabinetsformaties achteraf nauwgezet worden beschreven. Want de direct verantwoordelijken doen dat niet. De (eind)verslagen van de informateurs of formateurs vormen het formele deel van de gebeurtenissen, het zogeheten ‘wat’ terwijl het bij een kabinetsformatie nu juist gaat om alle informele bewegingen er omheen: het hoe, waarom, wanneer?

In geen officieel stuk over het verloop van de laatste kabinetsformatie staat bijvoorbeeld dat Rutte en Samsom een dag na de verkiezingen tijdens een avondlijke ontmoeting in het Haagse appartement van VVD-senator Loek Hermans de basis voor hun samenwerking legden. En wat te denken van Maxime Verhagen, CDA-onderhandelaar bij de kabinetsformatie van 2003, die in 2015 tegenover één van de auteurs van het boek zegt dat een ten tijde van die formatie door zijn partij aangedragen tekst met bezuinigingsvoorstellen alleen bedoeld was om met de PvdA te kunnen breken. Het zijn dit soort inkleuringen die een kabinetsformatie zijn werkelijke politieke betekenis geven.

Achterafgepraat

De samenstellers van het boek waarin de vijftien Nederlandse kabinetsformaties sinds 1977 staan beschreven zijn er goed in geslaagd het erbij behorende verhaal te vertellen. Of dit hét verhaal is blijft gissen. Als onderhandelaars al bereid waren achteraf te praten is het hun eigen subjectieve werkelijkheid. Objectiverende gespreksverslagen zijn eerder toeval dan regel. De kabinetsinformateur is binnen het staatsbestel een niet bestaande entiteit. Er hoeft dus niets gedocumenteerd te worden.

De formatie is rommelig, de verantwoording is rommelig. Gelukkig is er dan, hoewel jaren later, nog het boek. Leerzaam als voorbereiding op de komende, ongetwijfeld weer ingewikkelde formatie. Een formatie die weer anders zal verlopen dan de voorafgaande. Want ook dat leert het boek: hoewel de patronen dezelfde zijn heeft elke formatie toch weer zijn geheel eigen dynamiek.