Een succes? Niemand die het zeker weet

Topsectorenbeleid

Het Topsectorenbeleid van Economische Zaken bestaat vijf jaar. Is het gelukt? De minister vindt van wel. Maar de Kamer, die er deze week over moet debatteren, kan amper vaststellen of de sectoren het geld nou wel echt nodig hebben gehad.

Minister Henk Kamp van Economische Zaken. Foto ANP

Minister Henk Kamp van Economische Zaken bleef het afgelopen weekend thuis. Anders dan bij de editie in 2014 geleden was hij niet te vinden op het Amsterdam Dance Event. Dat is jammer want hoewel zelf liefhebber van hardrockmuziek, had de VVD-bewindsman nog eens met eigen ogen – en oren – kunnen vaststellen dat de Nederlandse dance-industrie écht een topsector kan worden genoemd.

Het jaarlijkse dance-evenement versloeg opnieuw records met 375.000 bezoekers en 2.200 artiesten. ‘ADE’ staat daarmee voor het succes van de Nederlandse dance-industrie als geheel. ING becijferde dit voorjaar dat de exportwaarde sinds 2008 bijna is verdrievoudigd tot 218 miljoen euro. De populariteit van Nederlandse dj’s als Armin van Buuren, Hardwell en Martin Garrix, draagt daar aan bij.

Foto ANP

Foto ANP

Een florerende, innovatieve industrietak met mondiale uitstraling die het land moet koesteren – precies zoals Kamps voorganger Maxime Verhagen (CDA) in september 2011 voor ogen had, toen hij het door hem bedachte ‘Topsectorenbeleid’ aan de Tweede Kamer uitlegde. „Toonaangevende events en festivals […] als Amsterdam Dance Event leveren een belangrijke bijdrage aan het versterken van het ondernemerschap.” De dance-industrie was mede om die reden door Verhagen aangewezen als onderdeel van de ‘creatieve sector’, een van de negen topsectoren die extra geld en aandacht van de overheid zouden gaan krijgen.

„Hartstikke leuk dat wij tot de topsectoren behoren”, zegt ADE-directeur Richard Zijlma, „maar ik heb me sindsdien wel steeds afgevraagd: wat hebben wij daar nu concreet aan?” Extra geld heeft hij nauwelijks gekregen. Nog onlangs werd hem een subsidie van drie ton voor zijn evenement geweigerd. Het is Zijlma niet eens te doen om een financiële bijdrage – „onze sector kan prima de eigen broek ophouden” – maar hij merkte de afgelopen jaren weinig van bijzondere Haagse belangstelling. Toch meldde zich afgelopen weekend ineens een delegatie van het departement, zónder de minister dan. Zijlma: „Misschien omdat ik over de rol van de overheid onlangs een kritisch interview had gegeven.”

Tovermiddel

Deze week bespreekt de Tweede Kamer de begroting van Economische Zaken. Het wordt de laatste begroting van Henk Kamp. Het Topsectorenbeleid, door voorganger Verhagen in 2011 verkocht als tovermiddel om „de Nederlandse concurrentiekracht te versterken”, zal niet de hoofdmoot van het debat vormen. Omdat de publieke middelen die ermee gepaard gaan beperkt zijn – dit jaar iets meer dan honderd miljoen – is de belangstelling van het parlement nooit erg groot geweest.

Toch is het vijf jaar na de introductie interessant om te weten: is het Topsectorenbeleid gelukt?

Foto ANP

Foto ANP

De minister zelf zegt van wel. In een gelikte, veelkleurige studie van begin deze maand schetst zijn departement een positief beeld. „Het beleid leidt tot goede resultaten.” Twee onderliggende rapportages, van het CBS en Adviesraad voor wetenschap, technologie en innovatie (AWTI) laten volgens het kabinet zien dat aan twee van de drie hoofddoelstellingen van het Topsectorenbeleid is voldaan. Nederland behoort inmiddels tot de top 5 van de ‘meest concurrerende economieën’ ter wereld. En bedrijven en overheid investeren samen voor ruim een miljard in zogeheten ‘Topconsortia voor kennis en innovatie’ (TKI’s), waarbij de private sector bijna de helft van de financiering voor zijn rekening neemt. De oorspronkelijke doelstelling was een half miljard, waarbij 40 procent van de private sector zou komen.

Doelstelling 3 is nog niet helemaal gehaald: het landelijk budget voor onderzoek en ontwikkeling ligt op 2 procent van het binnenlands product, niet op de beoogde 2,5 procent. Conclusie van Kamp: „Nederland behoort tot de top van de meest ondernemende en concurrerende economiën in de wereld.”

‘Energie’ buiten beschouwing

Op al die goede rapportcijfers is wel wat af te dingen. Pieter Gautier, hoogleraar Economie aan de Vrije Universiteit, heeft grote moeite met de wijze waarop Economische Zaken het eigen beleid in kaart brengt. ‘Meeste topsectoren groeien sneller dan rest economie’, staat boven een grafiek in de rapportage. De relativerende uitleg luidt dat de topsector ‘Energie’ buiten beschouwing is gelaten. „Daar zit ook de gasproductie in Groningen in”, legt Gautier uit. „Als ze die meewegen scoren de topsectoren lager dan de rest van de economie.”

Daarnaast wil Gautier weten hoe de topsectoren vóór het eerste meetjaar 2010 groeiden. „Ik vermoed dat ze het in de jaren ervoor eveneens relatief goed deden, het waren immers al topsectoren voor ze als zodanig werden ingedeeld.” Dat brengt Gautier op de kern van zijn kritiek op het topsectorenbeleid: hadden deze winnaars wel een extra zetje van de overheid nodig? „Vergelijk het met de tien grootste talenten van Ajax. Die zijn nu al de beste. Als je hen over vijf jaar met de gemiddelde voetballer vergelijkt zullen ze beter zijn, ongeacht hoe actief Ajax ze begeleidt.”

Uit de rapportage van het ministerie valt op dat Kamp schermt met grote budgetten voor het topsectorenbeleid: bijna 1,3 miljard euro voor zowel het ‘generieke’ als het ‘specifieke innovatiebeleid’. „Tweederde daarvan komt ten goede aan het mkb”, schrijft Kamp. Daarbij rekent hij voor het gemak de grootste subsidiepot mee: de WBSO-aftrek voor onderzoek en ontwikkeling. Dat is een generieke regeling voor álle bedrijven, niet alleen voor de topsectoren.

Uit politiek oogpunt een begrijpelijke redenering, want een van de grote bezwaren tegen het beleid was – en is – dat het exclusief voor topsectoren bedoeld is. Daarin zitten vooral grote, gevestigde bedrijven. Het midden- en kleinbedrijf heeft juist moeilijk toegang tot de topsectorenpotjes. Door generiek beleid te betrekken bij een rapportage over de topsectoren, schept Kamp verwarring. Dat viel ook D66-Kamerlid Kees Verhoeven op. „EZ doet er alles aan om niet geïsoleerd over de topsectoren te rapporteren.”

Het is daardoor voor de Kamer ook lastig precies na te gaan hoeveel publieke middelen er sinds 2012 precies in het topsectorenbeleid zijn gestoken, en wat daarmee gedaan is.

Navraag bij het ministerie leert dat er dit jaar 109 miljoen euro beschikbaar is voor het topsectorenbeleid. Iets meer dan 30 procent daarvan (34 miljoen) is bedoeld voor de in 2013 ingestelde ‘MKB-innovatiestimulering Regio en Topsectoren’, door Kamp juist ingesteld om het mkb meer bij de topsectoren te betrekken. Hans Biesheuvel, voorzitter van ondernemersvereniging ONL, ziet dat dit nauwelijks geholpen heeft. „Het overgrote deel van het budget blijft naar het grote bedrijfsleven gaan. En de toegang tot die TKI’s is voor kleine ondernemers veel te ingewikkeld.”

Zo luidt ook een van de negatieve bevindingen van Kamps adviesorgaan AWTI, van deze zomer. „De topsectoren wekken soms de indruk gesloten circuits te zijn, waarin de ‘gevestigde orde’ goed vertegenwoordigd is en waartoe nieuwkomers en uitdagers maar moeilijk toegang toe krijgen.”

Crisisjaren

Hoeveel geld er in de begintijd van Verhagen beschikbaar was voor de topsectoren is lastig terug te vinden. Hij schermde destijds met 1,5 miljard euro, en ook hij telde de toen al bestaande WBSO-subsidies mee. Wel was al in 2011 duidelijk dat het Topsectorenbeleid onderdeel van het bezuinigingsprogramma van het kabinet Rutte I was, dat in de crisisjaren alle departementen trof. „De uitgaven aan subsidies op de beleidsterreinen innovatie, ondernemerschap, energie en telecom worden gekort met 10 miljoen euro in 2011 oplopend tot 50 miljoen euro vanaf 2015”, stond al in de Miljoenennota van 2011. De totale begroting van ‘EZ’ is sinds 2010 teruggelopen van 5,2 miljard naar 4,4 miljard euro.

Voor Kamerlid Verhoeven moet het Topsectorenbeleid op de schop. Hij wil af van de selectie van negen topsectoren, waar Kamp overigens ICT als een tiende ‘topthema’ aan heeft toegevoegd. In plaats daarvan wil D66 het innovatiebeleid langs enkele „maatschappelijke thema’s” organiseren. „Nederland moet voorop willen lopen in slimme oplossingen op het gebied van klimaatverandering en energie-opslag, vergrijzing en zorg, de uitputting van grondstoffen en het voedselprobleem en bij digitalisering.” Verhoeven overweegt aan het eind van het debat over de EZ-begroting een motie van deze strekking in te dienen.