Dit zijn de mannen achter de Miljoenennota

De topambtenaren

Minister Dijsselbloem mag deze dag het koffertje met de rijksbegroting aanbieden. Dick Kabel en Rocus van Opstal hebben er het hele jaar aan gewerkt.

Rocus van Opstal (links) en Dick Kabel van het Ministerie van Financiën. Foto David van Dam

Op de afdeling Begrotingsbeleid van het Ministerie van Financiën hangt een kopie van het schilderij Odysseus en de Sirenen van de Britse schilder John William Waterhouse uit 1891. En minister Dijsselbloem heeft er een ingelijst exemplaar van in z’n boekenkast staan. Het klassieke tafereel, zo luidt de toelichting voor bezoekers, symboliseert het jaarlijkse onderhandelingsspel rond de rijksbegroting. De aan de mast gebonden Griekse held is de minister van Financiën. Hij moet de lokroepen van al die andere ministers om meer geld – de zingende Sirenen – zien te weerstaan. De matrozen, hun oren dicht gesmeerd met was, die zo hard mogelijk proberen door te roeien, zijn de ambtenaren.

Daartussen zitten ook Rocus van Opstal en Dick Kabel. Zij coördineren het jaarlijkse begrotingsproces, dat deze derde dinsdag van september ceremonieel wordt afgesloten. Zeker honderd ambtenaren van Financiën, bijgestaan door tientallen collega’s van de andere departementen, hebben al maanden gewerkt aan de honderden pagina’s tekst, de tabellen met de eindeloze cijferreeksen. Deze middag biedt minister Jeroen Dijsselbloem het befaamde koffertje met de Miljoenennota aan het parlement aan.

Daarvan heeft de afdeling ‘AFEP’ Van Opstal – Algemeen Financiële en Economische Politiek – de eerste twee hoofdstukken voor z’n rekening genomen (over de stand van de economie) en de directie Begrotingsbeleid van Kabel de hoofdstukken 3 en 4 (over het budgettair beleid en de lopende risico’s ). Zij maakten de opzet, waarmee de minister vanaf zijn vakantieadres in Engeland aan de slag ging.

Van Opstal (57) en Kabel (53) zijn het type ambtenaar zonder wie een minister niet kan. Deskundig, loyaal en zeer ervaren. Ze souffleren de minister als hij lastige vragen in het parlement krijgt. En ze zijn volledig gecommitteerd. Van Opstal: „In augustus ga ik nooit op vakantie”.

Lehman Brothers

Econoom Kabel, die al sinds 1999 op het departement werkt, werd in 2010 benoemd tot Hoofd begrotingsbeleid (als opvolger van Wouter Koolmees, die Kamerlid voor D66 werd). Van Opstal zit al acht jaar op Financiën en werkte daarvoor 23 jaar bij het Centraal Planbureau (CPB). Hij trad aan vlak na de beruchte Prinsjesdag van 2008, toen minister Wouter Bos een vrolijke begroting presenteerde terwijl een dag eerder Lehman Brothers was omgevallen.

Voor de twee topambtenaren beginnen de voorbereidingen voor Prinsjesdag al in maart. Dan schetst het CPB in het jaarlijkse Centraal Economisch Plan een beeld van de economische ontwikkeling in het lopende en het komende jaar. Op basis daarvan kan Financiën berekenen hoeveel ruimte het kabinet heeft voor extra uitgaven – of in slechte jaren: hoeveel er bezuinigd moet worden. In deze eerste fase van het proces wordt de uitgavenkant van de begroting bepaald. Een andere afdeling van Financiën, de Inspectie der Rijksfinanciën, brengt met zo’n tachtig ambtenaren met collega’s van alle andere departementen de lopende uitgaven in kaart; waar zitten er mee- en tegenvallers? Op hoofdlijnen beslist het kabinet al voor 1 mei waar volgend jaar meer of minder geld voor beschikbaar is. Uiterlijk 1 juni stuurt de minister vervolgens de Voorjaarsnota naar de Kamer, die een tussenstand van het huidige begrotingsjaar geeft. Ook hier werken de teams van Kabel en Van Opstal aan. „We moeten voortdurend onze spreadsheets bijstellen.”

Strakke deadline

Als het CPB begin augustus nieuwe macro-economische ramingen publiceert komen de inkomsten aan bod. De afdeling van Van Opstal maakt een inschatting van de belastingontvangsten in het komend jaar. Gaan de consumentenbestedingen volgens het CPB omhoog, dan zullen de BTW-inkomsten stijgen. En als de economie vooral op hogere export leunt, ligt de belastingmix weer heel anders. Het ministerie van Sociale Zaken maakt in deze periode een taxatie van de koopkrachteffecten voor alle inkomensgroepen. Op basis van al deze gegevens begint het kabinet, nog tijdens het zomerreces, aan het finale begrotingsoverleg. Achter de schermen is er dagelijks overleg met de betrokken ambtenaren. Dit jaar waren de ministers er op 26 augustus al uit.

Pas dan, zeggen de ambtenaren, kunnen zij aan de definitieve teksten van de Miljoenennota werken. Met een strakke deadline van 1 september. Dan moeten de stukken ter advies naar de Raad van State. Tweede deadline is op donderdag vóór Prinsjesdag. Dan gaan het dossier naar de drukker die in een veel kleinere oplage dan vroeger de begrotingsstukken drukt. De meeste exemplaren worden tegenwoordig digitaal verspreid.

In theorie kan er op de laatste dag nog van alles veranderen, zegt Kabel. „Het was vroeger bijna vaste prik dat we op de ochtend van Prinsjesdag met een pen handmatig correcties doorvoerden. Daar kregen we altijd tompoucen bij, maar die zijn helaas weg bezuinigd.”

In de praktijk verandert de Rijksbegroting altijd nog wat. Het is nog maar een wetsvoorstel. De komende weken worden alle begrotingen parlementair behandel en middels amendementen weet de het parlement vaak nog wel iets aan te passen. De begroting die Dijsselbloem voor 15 oktober naar de Europese Commissie stuurt heet officieel dan ook het draft budgetary plan – een concept.