‘De naheffing voor Apple is fundamenteel oneerlijk’

Opinie In plaats van bedrijven als Apple te vervolgen vanwege hun doen en laten in het verleden, kunnen we ons beter richten op de vorming van een eerlijk belastingstelsel voor de toekomst, schrijft Neelie Kroes.

Klanten in de vorige week geopende Apple Store in het nieuwe World Trade Center in Manhattan. Foto Spencer Platt/Getty Images/AFP

Niemand kan mij verwijten dat ik laks ben in de regelgeving voor staatssteun. In 2008, toen de lidstaten van de Europese Unie zich opmaakten voor een subsidiewedloop om banken te redden die door de financiële crisis waren getroffen, heb ik verklaard dat regels voor staatssteun niet het probleem, maar een onderdeel van de oplossing zijn. En ook al waren velen het oneens met de toepassing van regels voor staatssteun bij reddingsoperaties, heb ik gepleit voor het opleggen van zware verplichtingen tot herstructurering aan banken die staatssteun ontvingen.

Maar staatssteun is geen remedie voor alle kwalen. Op het ogenblik bestaat er een breed gevoel dat multinationals niet genoeg belasting betalen en dankzij de scheefgroei tussen nationale belastingwetgevingen hun belastingdruk weten te verlagen.

Lees het tegenstuk van Europarlementariër Paul Tang: De naheffing voor Apple is juist zeer terecht en moreel juist

Staatssteun is niet geschikt om een dergelijke schreefgroei aan te pakken. Het is een middel om aan te wenden in gevallen waarin een lidstaat een uitzondering op zijn eigen regels heeft gemaakt en een bepaald bedrijf een voordeel heeft verleend. Om te weten of dit het geval is, moeten we begrijpen hoe de vennootschapsbelasting werkt.

De internationale beginselen van de vennootschapsbelasting schrijven voor dat bedrijven belasting betalen waar hun waarde wordt geschapen. In de hedendaagse wereld scheppen bedrijven waarde door middel van design, marketing en intellectuele creativiteit. Daar waar deze activiteiten plaatsvinden, komt de werkelijke winst vandaan.

Niet verwonderlijk

Het is dan ook niet verwonderlijk dat Amerikaanse bedrijven met hun onderzoek en ontwikkeling en hun ontwikkelde intellectuele eigendom in de VS, hun belasting grotendeels daar betalen en niet waar hun producten worden gemaakt of verkocht. Natuurlijk gelden dezelfde beginselen voor Europese bedrijven die gericht zijn op innovatief design en hun producten in het buitenland verkopen.

De EU-lidstaten hebben het soevereine recht om hun eigen belastingwetgeving te bepalen. Die regels kunnen niet met behulp van staatssteun worden herschreven. Maar dit lijkt nu precies te gebeuren met het huidige staatssteunonderzoek op het terrein van fiscale ‘rulings’, dat wijst op een radicaal nieuwe aanpak van de zogeheten ‘verrekenprijs’-regels (transfer-pricing) die bepalen waaraan de winst moet worden toegerekend. Daarmee dreigt de Commissie het belangrijke werk te ondergraven dat wordt uitgevoerd binnen het ‘Base Erosion and Profit Shifting’-project (BEPS) van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).

De Amerikaanse regering heeft haar bezorgdheid over deze aanpak geuit en gewaarschuwd dat de Commissie daarmee haar rol oprekt van ‘de handhaving van het mededingingsrecht en de staatssteunregels ingevolge het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) tot die van een supranationale belastingdienst’.

We zijn het allemaal eens over de noodzaak om belastingontduiking aan te pakken, maar zo’n hervorming moet voortkomen uit een transparant wetgevingsproces binnen de EU en door middel van consensus in internationale fora als de OESO. Zodra de nieuwe regels zijn ingevoerd, kunnen ze op elke belastingbetaler worden toegepast.

Fundamenteel oneerlijk

Maar we mogen de spelregels niet veranderen door ad hoc staatssteun te verlenen en dan te proberen met terugwerkende kracht onbetaalde belastingen te innen. Dat zou fundamenteel oneerlijk zijn en de concurrentie, groei en belastinginkomsten in Europa schade toebrengen. Ook roept het ernstige vragen op over de rechtszekerheid en de rechtsstaat.

Iedereen die wel eens een aangifte heeft ingevuld weet dat de belastingregels ingewikkeld kunnen zijn. Dit geldt des te meer voor bedrijven die in verschillende rechtsgebieden actief zijn. De fiscus verstrekt rulings of doet vooraf uitspraken om uit te leggen hoe de lokale belastingregels in individuele gevallen zullen worden toegepast, en bedrijven vertrouwen hierop bij hun investeringsbeslissingen. Maar als zulke afspraken nu jaren of zelfs decennia later door Brussel op losse schroeven kunnen worden gezet, gaat deze waarde verloren.

Het is een fundamenteel beginsel van de belastingwetgeving dat wijzigingen niet met terugwerkende kracht zullen gelden. Bedrijven dienen (net als individuen) van tevoren te weten wat hun fiscale verplichtingen zijn zodat ze hun plannen daarnaar kunnen inrichten. Als belastingregels veranderen, geldt dit alleen voor de toekomst en zijn er strikte grenzen aan de heropening van belastingaanslagen over het verleden.

Met de toepassing van de staatssteunregels gaat dit veranderen, omdat de Commissie nog tot 10 jaar terug elke staatssteun mag laten terugvorderen die ze als onwettig beschouwt. Dit zou dan ook kunnen in een situatie waarin het bedrijf en de lidstaat geen van beide belastingregels hebben overtreden en evenmin reden hadden om aan te nemen dat de aanslag onrechtmatig was. Ik heb kennis genomen van de toezegging van de Commissie om de handhaving alleen op ‘uitschieters’ te richten, maar ik ga ervan uit dat niemand kan bepalen welke dat zijn. De ondergrens voor staatssteun is vrij laag en er is geen definitie van ‘uitschietergevallen’.

Benjamin Franklin zou ooit hebben verklaard dat in deze wereld niets zeker is behalve de dood en de belasting. Maar deze recente staatssteunonderzoeken hebben onzekerheid over de vennootschapsbelasting gebracht.

In plaats van een handjevol landen en bedrijven te vervolgen vanwege hun verleden, kunnen we ons beter richten op de vorming van een eerlijk belastingstelsel voor de toekomst. De onenigheid over staatssteun en belasting-rulings gaat niet over de vraag of bedrijven eerlijk hun aandeel bijdragen, maar waar dat aandeel betaald moet worden. Dat is een belangrijke vraag, maar staat los van staatssteun.

Neelie Kroes was van 2004 tot 2010 Europees commissaris voor mededinging en van 2010 tot 2014 commissaris voor de digitale agenda. Ze is voorzitter van een adviesraad van taxidienst Uber en directielid bij het Californische softwarebedrijf Salesforce.