Toezicht AFM schoot op bijna alle fronten tekort

De Autoriteit Financiële Markten leefde wettelijke kaders onvoldoende na bij toezicht op banken in derivatenzaak, zegt onderzoek.

Het moet de pijnlijkste dag tot nu toe zijn geweest in de ruim twee jaar die Merel van Vroonhoven de baas is van de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Woensdag kwam het onafhankelijke onderzoeksbureau Alvarez & Marsal met zijn langverwachte onderzoeksrapport over het optreden van de toezichthouder in het probleemdossier ‘mkb-derivaten’. Dat onderzoek werd uitgevoerd in opdracht van de raad van toezicht van de AFM.

De conclusies waren ongenadig. De AFM had op vrijwel alle fronten gefaald. De toezichthouder was „niet streng genoeg” geweest en had „inconsistent” gehandeld. Ernstiger nog: de AFM had de wettelijke kaders onvoldoende nageleefd.

De AFM-top ging in een persbijeenkomst door het stof. Van Vroonhoven zei de fouten te betreuren en beloofde beterschap. Paul Rosenmöller, sinds juli vorig jaar voorzitter van de raad van toezicht, zei dat de AFM de complexiteit van het dossier had „onderschat”.

Het dossier draait om zogeheten renteswaps die banken zoals ABN Amro, ING en Rabobank in het verleden hebben verkocht aan mkb-ondernemers. Die producten waren bedoeld om hen te beschermen tegen een stijgende rente. Na 2008 ging de rente echter juist dalen en moesten veel klanten bijbetalen.

Er zijn zo’n 17.000 van die producten verkocht, op leningen met een totale waarde van 26 miljard euro. Sommige ondernemers claimen dat de banken hen onvoldoende hebben voorgelicht en hen bewust producten hebben verkocht die te risicovol zijn.

De AFM begon in 2012 een onderzoek, wat leidde tot een verplichte herbeoordeling van alle producten door de banken. De AFM, die zou toetsen of de banken dit wel netjes deden, constateerde later dat alles goed ging. Maar eind vorig jaar kwam de AFM daar volstrekt onverwacht op terug. De banken hadden tóch allerlei fouten gemaakt, en vooral vanuit hun eigen belang gewerkt. Er kwam een commissie van ‘wijzen’ die zich ging buigen over een compensatieregeling. Én er kwam een extern onderzoek naar het eigen functioneren. Minister Dijsselbloem (Financiën, PvdA) had toen al openlijk zijn ergernis geuit.

Te veel wisselingen

De onderzoekers wijzen er in hun rapport op dat er aanvankelijk zeer weinig mensen op het dossier zaten (1,25 fte). Er waren ook veel wisselingen. Slechts 1 van de 18 toezichthouders op het derivatendossier is er alle jaren betrokken bij geweest.

Het waren ook vooral beginnende toezichthouders, die weinig kans maakten in de discussies met zwaargewichten van de banken. Mensen werden vaak geselecteerd op basis van „beschikbaarheid, niet geschiktheid”. Werknemers durfden door een cultuur van „terughoudendheid” niet altijd alles aan hun superieuren te melden.

De onderzoekers hebben ook gekeken naar andere dossiers. Zij concluderen dat „niet is gebleken” dat de combinatie van problemen bij het derivatendossier ook elders speelt. Diezelfde problemen spelen soms wel, maar dan niet allemaal tegelijk.

Stuit de AFM op haar grenzen?

Van Vroonhoven was de afgelopen twee jaar juist bezig met een grote hervorming van het toezicht. De AFM was in de jaren daarvoor erg „naar buiten gericht”. Dat leidde ertoe dat de toezichthouder intern de zaken niet altijd op orde had. Volgens Rosenmöller betekenen de pijnlijke conclusies echter niet dat de veranderingen geen effect hebben. „Zoiets gaat niet van de ene op de andere dag.”

Een opeenstapeling van missers en een falende interne organisatie heeft bij bedrijven onder toezicht van de AFM de afgelopen tijd soms geleid tot het (gedwongen) vertrek van bestuurders. Maar Rosenmöller zei dat dit in deze zaak niet aan de orde is. „De raad van toezicht heeft zich de vraag gesteld of we nog vertrouwen hebben in het bestuur. Die hebben wij ondubbelzinnig met ‘ja’ beantwoord. Gezien de maatregelen en de verandering die in gang zijn, steunen wij het bestuur voluit.”

De vraag is of het onderzoek een keerpunt gaat vormen voor de AFM. Sinds de crisis zijn haar taken en bevoegdheden fors uitgebreid. De AFM heeft vaak haar tanden laten zien, in veel dossiers. Terugkerend probleem is echter dat zij beperkte middelen heeft. Van Vroonhoven heeft dat al vaker benadrukt. Volgens haar heeft de AFM het zeer moeilijk om specialistisch personeel aan te trekken, zoals accountants. Stuit de toezichthouder op haar grenzen in de post-crisiswereld?

Van Vroonhoven: „Ik heb eerder gezegd dat toezichthouders niet alle problemen in de wereld kunnen oplossen. Wij moeten scherp kiezen wat we wel doen en wat niet. Het dilemma daarbij is echter: als je besluit iets niet te doen, en het gaat daar vervolgens mis, dan zeggen de mensen: toezichthouder, waar was u?”

Dat soort dilemma’s worden alleen maar complexer als er grote politieke en maatschappelijke druk is, erkende zij. Zoals bij de derivaten.