De minister wil de macht weer terug

Bestuur

Het ‘zelfstandig bestuursorgaan’ bestaat om te voorkomen dat politici zich in individuele gevallen naar eigen smaak gaan bemoeien met het toepassen van de wet. De praktijk is anders.

Foto Lex van Lieshout / ANP

Het lijkt een goed idee: zorg ervoor dat individuele politici zich niet naar eigen smaak kunnen bemoeien met het toepassen van de wet in individuele gevallen. Zeker als het gaat om overheidstaken waarbij die verleiding groot zou kunnen zijn.

Neem het organiseren van verkiezingen en het vaststellen van de uitslag. Dat doet de Kiesraad, en niet de minister van Binnenlandse Zaken. Voor iedereen prettig. Willekeur en partijpolitieke voorkeuren, de kenmerken van een ‘bananenrepubliek’, worden zoveel mogelijk weggeorganiseerd.

Wat er mis kan gaan als politici wel rechtstreeks kunnen ingrijpen, zag je goed in de affaire-Wibo van de Linde uit 1985, vertelt hoogleraar bestuurskunde Heinrich Winter. In die casus verlaagde staatssecretaris van Financiën Henk Koning (VVD) de belastingaanslag van vriend en partijgenoot Van de Linde.

Het leverde een politieke storm op, maar de Tweede Kamer stond het toe. De staatssecretaris was (en is) nou eenmaal politiek eindverantwoordelijk voor de werking van de Belastingdienst.

Juist in die tijd, vertelt Winter, werd het zelfstandig bestuursorgaan (zbo) populair. De hoogleraar bestudeert de werking van deze zbo’s. Een zbo krijgt wettelijke taken toebedeeld, en voert die onafhankelijk van het kabinet uit.

Het zijn er 108, volgens de laatste telling in de Overheidsalmanak. Sommige doen in betrekkelijke stilte hun werk, zoals de twee Waarborginstellingen die edelmetalen keuren. Sommigen raken de levens van miljoenen Nederlanders, en zijn daardoor landelijk bekend. Of berucht, zoals het UWV, dat uitkeringen uitbetaalt.

Ministers mogen wel het beleid veranderen waaronder de zbo’s werken, maar van de toepassing van dat beleid moeten ze afblijven – zoals het besluit van het UWV om een burger wel of geen uitkering te verlenen.

Beperking macht

Voor politici is die beperking van macht soms wel zo aangenaam. Zij worden hierdoor niet steeds naar de Kamer geroepen, elke keer als een zbo een impopulair (of fout) besluit neemt. Dat raakt, zegt Winter, aan een uitgangspunt van het staatsrecht: „Geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid, geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid.”

Althans, dat is de theorie.

De praktijk is regelmatig anders, zo bleek afgelopen jaren, onder meer uit onderzoek van NRC. Het ministerie greep geregeld in in het beleid van zbo’s. Ministers besloten juist in politiek gevoelige zaken in strijd met expliciete regels druk uit te oefenen op zbo’s, om zo een voor hun politiek aantrekkelijke uitkomst te regelen.

Maar wat gebeurt er als ministers het niet kunnen laten? In 2012 formuleerde toenmalig minister Liesbeth Spies (Binnenlandse Zaken, CDA) het risico zo: „De organisatie kan haar publieke taak slechts met voldoende gezag uitoefenen, als iedere schijn van politieke inmenging wordt vermeden.”

Toch is de neiging van politici in te grijpen niet onlogisch, zegt Winter: „Probleem is dat de Kamer zich steeds minder van de zelfstandigheid van zbo’s aantrekt. Kamerleden roepen de minister toch gewoon voor individuele gevallen naar de Kamer. Waardoor de minister ook de neiging krijgt om het allemaal strakker aan te sturen. Die vindt het vervelend dat hij niets kan doen.”

Als ze last hebben van politieke inmenging, dan kunnen zbo’s hun poot stijf proberen te houden, zegt Winter.

Formeel of informeel

Maar makkelijk is het volgens de hoogleraar niet. „Neem de casus waarin minister Asscher (Sociale Zaken, PvdA) de SVB dwingt om bewoners van door Israël bezet gebied een hogere uitkering te geven dan de wet toelaat. Je ziet dat hij rekt en traineert en dat het ministerie zegt dat de SVB niet in de ‘meewerkstand’ staat. De minister verschaft het budget. En dat geeft macht.”

Een formeel bevel hoeft een bewindspersoon eigenlijk nooit te geven. Winter: „Het gaat meestal informeel. Doe niet zo moeilijk, zeggen ambtenaren van de bewindspersoon dan. Dan moet je als zbo wel sterk in je schoenen staan. Je ziet ook dat het bestuur van het zbo zomaar wordt vervangen als het de minister niet zint, kijk naar de SVB.” Begin dit jaar werd de bestuursvoorzitter ontslagen. Want dat mag een bewindspersoon dan weer wel.

Als een minister eenmaal besluit in te grijpen, is de zbo-constructie een ideale dekmantel. Als de Kamer dan navraag doet, kan de minister zeggen dat hij er niets mee te maken heeft. Het zbo is immers zelfstandig. Winter: „Het is een herkenbaar patroon dat de minister een zbo iets opdraagt en zijn handen ervan aftrekt als het uitkomt en de Kamer ernaar gaat vragen.”

Een makkelijke uitweg, maar ook uiterst schadelijk, aldus Winter: „Het afleggen van democratische verantwoording is dan natuurlijk niet meer mogelijk.”

Voorbeelden van ingrijpen bij drie zbo’s