Klimaat

‘Succes van Parijs was te danken aan Europa’

De EU heeft op twee manieren het succes van Parijs mogelijk gemaakt: door meteen met de VS te praten over de juridische status van het akkoord en door de ambitieuze coalitie met sommige ontwikkelingslanden.

Aan de vooravond van de vakantie doet het Nederlandse weer zijn best om iedere suggestie van klimaatopwarming te ontkennen. Maar we laten ons niet in de luren leggen door de nukken van het weer. Daarom wil ik ter afsluiting van dit journalistieke seizoen nog één keer terugkomen op de klimaattop in Parijs, dé gebeurtenis die ervoor moet zorgen dat in de komende jaren klimaatverandering aan banden wordt gelegd.

Zoals ik eerder schreef had ik in juni een interview met de hoogste ambtenaar voor klimaatbeleid in Brussel, de Belg Jos Delbeke. Ik wilde van hem weten wat hij zag als het grootste succes van Parijs. „Waar we in Parijs mee hebben geëxperimenteerd is een nieuwe balans tussen top-down en bottom-up”, zei Delbeke. „De prijs die we hebben moeten betalen om de ontwikkelingslanden en met name de opkomende economieën aan boord te krijgen was een akkoord dat bottom-up werkt. Dat gold eigenlijk ook voor de VS.

„In Europa was er kritiek op die aanpak, maar daar ben ik het niet mee eens. Dank zij de bottom-up benadering moet iedere staat nu op het hoogste niveau een plan voorleggen. Daardoor is de garantie dat het plan wordt uitgevoerd veel hoger dan normaal. Elk land heeft zijn eigen specifieke aanpak en daar is bij deze manier van werken ruimte voor. De implementatie in China is niet vergelijkbaar met die in India, en die van India niet met die van Zuid-Afrika.

„Als iets in een internationaal verdrag wordt vastgelegd, betekent dat nog niet automatisch dat het ook wordt uitgevoerd. Met de werkwijze in Parijs hebben we de zaak vlot kunnen trekken. En tegelijk de kans vergroot dat de afspraken worden vergroot naar het concrete beleid van elke dag. Dat zien we nu al in de beleidsplannen van China, van de VS. En ook van Europa.”

En wat is de zwakte van het akkoord?

„De zwakheid zou kunnen zijn het nog ontbreken van goede methodes om de toepassing van de plannen te controleren. We hebben afgesproken dat te gaan doen, maar over de details moet nog onderhandeld worden. Dat zal nog wel een paar jaar in beslag nemen. Het gaat om de transparantie van onze accountancy-systemen. We hebben daarvoor objectieve standaarden nodig om de uitstoot van CO2 te meten, anders komen we nergens. Voor Europa is dat een belangrijk thema.

„Maar het ook een heel gevoelig onderwerp. In Europa zijn we gewend aan transparantie, tot op het niveau van begroting en economisch beleid. Maar landen als China zien dat als een aanslag op hun soevereiniteit.”

Is het niet ook zwak dat lucht- en scheepvaart niet geregeld zijn?

„Luchtvaart en scheepvaart zijn wél gedekt in het Parijse akkoord. Want daarin staat dat álle CO2-bronnen onder dit akkoord moeten vallen. Maar dit zijn bij uitstek internationale activiteiten, waarvan de uitstoot plaatsvindt in gebieden die door niemand direct geclaimd worden – hoog in de lucht en ver op zee. Dat is dus ook een nadeel van de bottom-up plannen: iedereen is alleen verantwoordelijk voor de uitstoot op zijn eigen territorium.

„In de ICAO [voor de luchtvaart] en de IMO [voor de scheepvaart] wordt nu gedebatteerd over wat ze kunnen doen. Die discussies lopen heel moeizaam. De luchtvaartwereld is erg afgesloten, daar wordt het klimaatprobleem pas nu ontdekt. En een aantal sleutelspelers denkt dat het allemaal niet zo ernstig is. Het zou geholpen hebben als Parijs hierover explicieter was geweest.”

Hoe zit het met de deadline die Europa aan luchtvaartmaatschappijen heeft gesteld?

„We zullen met een economisch instrument komen, een internationaal directe aanpak, om de luchtvaartemissies te dekken. Maar het is de vraag of dat dit jaar al in concrete wetsteksten zal zijn vertaald voor de vergadering van de ICAO in september. We zullen waarschijnlijk een belangrijke uitspraak doen over het principe. Maar daarna zullen we denk ik nog een aantal jaren nodig hebben om de bijpassende infrastructuur uit te werken. Dat wordt zeker 2020.”

High ambition

Delbeke vindt dat Europa  „op twee manieren” een sleutelrol heeft gespeeld in Parijs. „Allereerst door het smeden van een ‘high ambition’ coalitie met de kleine eilandstaatjes en de allerarmste landen. Dat heeft het politieke cement gecreëerd. En verder zijn we niet gaan bakkeleien met de VS. Al bij aankomst zijn we naar de Amerikanen gestapt met de vraag hoe we ze konden helpen om hun probleem op te lossen, dat wil zeggen een akkoord te sluiten dat geen goedkeuring van het Congres nodig heeft. We zaten daardoor op één lijn en konden druk uitoefenen op de opkomende industrielanden. Zo is Europa de architect geworden van het akkoord.”

Maar Europa zelf was relatief onbeweeglijk.

„Europa heeft het intern moeilijk. Wat goed heeft gewerkt is dat we twee jaar geleden al met de Raad, dus op het hoogste niveau, een akkoord hebben gesloten. Als we dat niet hadden gedaan was het gevaar groot geweest dat tijdens de top allerlei wilde ideeën naar voren waren gekomen. Zowel van landen die veel meer hadden gewild, als van landen die juist op de rem zouden trappen.

Daarom heeft de Europese Commissie bij de evaluatie van Parijs ook besloten om de doelstellingen van twee jaar geleden niet nog eens aan te scherpen. Want dan zouden landen die er moeite mee hebben, het gevoel krijgen dat het besluit destijds niets waard was. Zo hebben we benadrukt dat het een unanieme beslissing was. We zijn nu bezig met de implementatie van de bijbehorende wetgeving. Het was niet gemakkelijk om iedereen aan boord te houden, maar het is gelukt.”

Wanneer kan de EU Parijs ratificeren?

„Dat is nu de vraag. Een heel snelle ratificatie is een illusie. In Europa verzet vooral Polen zich daar tegen. Ook als de Amerikanen en Chinezen wel snel zullen ratificeren, komen we aan het einde van het jaar waarschijnlijk nog niet aan de 55 procent. Voor de Amerikanen is het gemakkelijk – Obama heeft haast en kan zonder het Congres. In het Chinese systeem is het ook eenvoudig. Maar in normale democratieën is het ingewikkeld en tijdrovend.”

Zo snel mogelijk

Volgens zal de Europese Commissie voor de zomer nog met het advies komen: ‘zo snel mogelijk’ gezamenlijk te ratificeren. De vraag is natuurlijk, wat is dan zo snel mogelijk. Veel hangt af van het besluit waarmee de Commissie waarschijnlijk op 20 juli zal komen, over de verdeling van de pijn bij de Europese reductie van broeikasgassen. Daarin worden de doelstellingen per land bepaald, met alle principes en criteria. Polen heeft erop aangedrongen om uit te rekenen wat de ratificatie van het Parijse akkoord voor de verschillende lidstaten financieel betekent. „Dan weet iedereen waar hij aan toe is”, zegt Delbeke. „Maar het is een moeilijke evenwichtsoefening.”

Over het emissiehandelssysteem is de Belg opvallend positief. Ondanks de lage CO2-prijs, die volgens veel deskundigen geen stok achter de deur is om broeikasgassen te reduceren. „De doelstelling van ETS altijd is geweest om een plafond te creëren voor de uitstoot van broeikasgassen door de deelnemende bedrijven”, aldus Delbeke. „Een plafond dat steeds verder naar beneden gaat. Die doelstelling is gerealiseerd en gaat ook na 2030 gewoon door. Daarnaast is er de kostprijs. Daarover bestaat nu debat, omdat die prijs volgens sommigen te laag is. Maar voor bijvoorbeeld Polen is de prijs juist te hoog, omdat steenkool gestookte centrales daardoor minder concurrerend zijn.

„Het is juist, dat het door de lage emissieprijs moeilijker wordt om hernieuwbare energie en energie-efficiëntie concurrerender te maken. Daarvoor zou een ton koolstof eerder rond de 20 euro moeten kosten. Daarover zullen we moeten onderhandelen, want dat is een Europese kwestie.”

Is dat haalbaar?

„Zeker. De CO2-prijs was goed op weg naar boven de tien euro. Maar door de terugval in de grondstofprijzen, en dus ook in de prijs van fossiele brandstoffen is dat gestagneerd. Datzelfde geldt voor de productie van bijvoorbeeld cement en staal waarbij veel kooldioxide CO2 vrijkomt. Alleen al in Spanje is de cementproductie op zeker moment met 80 procent gedaald.

„We zouden de hernieuwbare energie ook via ETS kunnen stimuleren. Door de veiling van emissiequota zijn er ook inkomsten – dat is een beetje onderbelicht gebleven tot nu toe. De vraag is of we dat geld niet moeten besteden aan hernieuwbare energie. In onze economische modellen hebben we geprobeerd de drie elementen van het systeem (energie-efficiëntie, duurzame energie en emissiehandel) te optimaliseren. Onze prijsverwachting is daarin ook verdisconteerd.”

Maar ondergraaft dat niet de marktwerking van de emissiehandel?

„We hebben wetgeving om een groot deel van het overschot aan emissies onder te brengen in een reserve. Dat is al een interventie op het marktsysteem. Maar deze reserve gaat werken vanaf 2019 – zo gaat dat nu eenmaal binnen de EU. Er zit een vertraging in van twee jaar, die net samenvalt met de gedaalde prijzen op de energiemarkt. Dat is toeval. Maar alle deskundigen die ik spreek zijn het erover eens dat we met ons systeem op de lange termijn goed zitten.”

Hadden we niet beter kunnen inzetten op een koolstofbelasting?

„Dat zal ik niet ontkennen. Maar dat was politiek nooit haalbaar geweest. Zodra je het woord belasting uitspreekt – en ook nog eens een Europese belasting, waarvoor unanimiteit nodig is – wordt het moeilijk. Het is eigenlijk paradoxaal dat we een systeem hebben ontwikkeld om tegen de laatste kosten CO2 te reduceren. En nu dat gebeurt, zijn de kosten te laag voor het stimuleren van innovatie. Iedere econoom zou eigenlijk moeten roepen: hoera, de kosten zijn laag.”

Is er nog een Europees klimaatbeleid te voeren, nu de blik zozeer naar binnen gericht is?

„Ja, natuurlijk. Want het beleid gaat over twee thema’s. Allereerst natuurlijk energieopwekking. We gaan naar duurzame energie en in mindere mate misschien naar nucleaire energie. Als we dat niet Europees bekijken, maken we een grote fout. Een geïntegreerde energiemarkt is daarvoor een voorwaarde. Verder kampen we met geopolitieke vragen. In het oosten zitten we met Gazprom, in het zuiden met een instabiel Midden-Oosten. Niet voor niets is in Brussel de portefeuille Klimaat & Energie geïntegreerd.

„En verder raakt het klimaatbeleid de verwerkende nijverheid. Daarbij gaat het puur over innovatie. Denk daarbij aan staal, cement, chemie. De vraag is hoe we die producten kunnen maken met minder uitstoot. Want we moeten ons wel realiseren dat een windmolen bestaat uit cement, staal en chemie. We staan voor doorbraaktechnologieën. Daar hangt een kostenplaatje aan. Daarom heeft Europa een innovatiefonds gecreëerd, waarvoor we 450 miljoen quota opzij hebben gelegd.

„We hebben waarschijnlijk nog veel meer nodig. We groeien toe naar een wereld met 10 miljard mensen, die allemaal huizen en infrastructuur nodig hebben. Die uitdaging is misschien nog groter dan in de energiesector, waar nul uitstoot voor een groot deel van onze energieopwekking in zicht komt.”

Stel dat in Nederland een referendum komt over Parijs, wat zou u dan zeggen?

„Zeker voor Nederland is het stoppen van klimaatverandering van strategisch belang. Omdat het land laag ligt. Een stijgende zeespiegel is in onze streken een van de grootste gevolgen. Daarnaast bieden energieopwekking en innovatie ook nieuwe mogelijkheden. Dankzij Parijs is de vraag naar nieuwe technologie enorm gestegen. Ik spreek dan ook liever over de kansen dan over de lasten van klimaatbeleid. De vraag die landen zich moeten stellen is, of ze daar deel van willen uitmaken.”

Blogger

Paul Luttikhuis

Buitenlandredacteur Paul Luttikhuis volgt op dit blog nieuws over klimaatverandering. Hij schrijft over sociale en economische gevolgen, over manieren waarop landen zich daarop voorbereiden, over nieuwe wetenschappelijke inzichten en over de onderhandelingen na ‘Parijs’. Regelmatig zullen gastauteurs hun licht laten schijnen op deze thema’s.