Hoe kogelvrij is de NAVO?

NAVO De Russische annexatie van de Krim heeft de NAVO nieuw elan gegeven. Maar de militaire retoriek blijft gevaarlijk oplopen en een incident ligt op de loer. Op 8 en 9 juli zoekt de NAVO in Warschau naar de goede mix van dialoog en afschrikking, ook nucleair.

Foto AFP

De hoofdstad van Polen; de symboliek kon nauwelijks groter zijn. Acht communistische landen – Albanië, Bulgarije, Tsjechoslowakije, de DDR, Hongarije, Polen, Roemenië en de Sovjet-Unie – sloten hier in 1955 hun ‘Verdrag van Vriendschap, Samenwerking en Wederzijdse Bijstand’, beter bekend als het Warschau Pact.

De eerste zeven van die landen, of de staten die eruit voortkwamen, zijn nu lid van de NAVO, de in 1949 opgerichte Noord-Atlantische Verdragsorganisatie. Evenals de Baltische landen die zich na 1991 uit de voormalige Sovjet-Unie hebben losgemaakt.

Het is geen toeval dat de regeringsleiders en staatshoofden van intussen 28 NAVO-lidstaten (en aspirant-lid Montenegro) juist in Warschau hun top houden, op 8 en 9 juli. Want op de agenda staat de facto maar één onderwerp: Poetins revanchistische Rusland, dat met geweld, machtsvertoon en subversie een rol in de wereld opeist.

Zie de annexatie van de Krim en de voortgaande oorlog in Oost-Oekraïne. Zie de Russische militaire ‘verrassingsoefeningen’ langs zijn grenzen, de schijnaanvallen van Russische vliegtuigen boven de Oostzee en de Zwarte Zee. Zie ook de acties in Syrië waarmee president Poetin Obama’s aarzelende Amerika het initiatief ontnam. En zie de cyberaanvallen en andere Russische destabilisatie-operaties, waaronder de financiering van anti-Europese partijen.

Polen maakt zich grote zorgen over de bedoelingen van de oosterbuur die zelfs openlijk praat over de inzet van tactische kernwapens. In Estland, Letland en Litouwen is het niet anders. Zij vroegen, en kregen, verdere militaire garanties van het bondgenootschap. Dat geeft over de hele linie meer geld uit aan defensie en heeft zijn militaire activiteiten uitgebreid.

NAVO-vliegtuigen patrouilleren boven de Baltische landen. NAVO-parachutisten landen in Polen. En deze maand reed een lange colonne Amerikaanse militaire voertuigen vanuit Duitsland naar Estland, waar een grote oefening bezig is. De Dragoon Ride, die vorig jaar ook al werd gehouden, is nadrukkelijk bedoeld als vlagvertoon.

In april oefenden Amerikaanse strategische bommenwerpers, twee B-52’s en twee moderne, voor radar onzichtbare B-2’s een langeafstandsaanval. Weliswaar met Hawaï als virtueel doelwit, maar de boodschap was helder: het was precies twee dagen nadat Rusland had aangekondigd strategische bommenwerpers op de Krim te stationeren.

Nucleair doelwit

Eerder deze maand opende de NAVO in Roemenië een basis met afweerraketten tegen middellangeafstandsraketten. Uit het Midden-Oosten, zegt de NAVO. Uit Rusland, zegt Moskou, waardoor de ‘strategische balans’ wordt ondergraven. Over twee jaar moet eenzelfde basis operationeel zijn in Polen. Het is een nieuw ‘raketschild’ waar overigens ook radars van Nederlandse en – sinds kort – Deense marineschepen een rol in spelen. Wat Moskou verleidde tot het dreigement om Kopenhagen op de nucleaire doelenlijst te zetten.

Het is „strategische paranoia” die Rusland drijft, zegt Robert Bell, een Amerikaanse diplomaat bij de NAVO, tegen deze krant: de angst voor een Westerse verrassingsaanval.

En zo loopt de spanning op met de retoriek. Het grootste gevaar van dit moment, zeggen militaire experts, is dat een incident – bijvoorbeeld een botsing tussen twee vliegtuigen van beide blokken – leidt tot een onbeheersbare keten van gebeurtenissen.

In Warschau zullen de NAVO-landen hun handtekening zetten onder het vorige week voltooide plan om vier gevechtsgroepen te stationeren in Polen en de Baltische staten, vanaf 2017. Ze komen respectievelijk onder Amerikaans, Canadees, Brits en Duits bevel. Het is de eerste keer dat het bondgenootschap permanent troepen legert aan de oostkant van het voormalige IJzeren Gordijn.

Het gaat om kleine eenheden die elkaar zullen aflossen, in totaal 4.000 man, zonder doorslaggevende gevechtscapaciteit. Maar ze dienen als ‘struikeldraad’. Een Russische aanval stelt de collectieve zelfverdediging in werking die de kern van het bondgenootschap is. Zoals artikel 5 van het NAVO-handvest stelt: „Een gewapende aanval op een zal worden beschouwd als een aanval op allen”.

Dialoog

Rusland reageerde rolvast. President Poetin noemde het besluit woensdag in zijn parlement het bewijs dat de NAVO zijn „agressieve taal en agressieve daden bij onze grens” opvoert, waardoor Rusland gedwongen is militaire maatregelen te nemen. Rusland wil dialoog, maar daar reageert de NAVO niet op, zei Poetin.

Dialoog. Daartoe zal ook de ‘Warsaw Summit’ oproepen, want het is juist Rusland dat geen overleg wil, zegt de NAVO. Dat is niet helemaal waar. De NAVO-Rusland-raad, een van de ooit bijna-gezellige post-Koude Oorlog-praatclubs, is sinds het begin van de Oekraïne-crisis één keer bijeen geweest. Maar het ‘Partnership for Peace’, het wijdere samenwerkingsverband tussen militairen uit beide blokken, is klinisch dood. „De sleutel van een stabieler Europa ligt in meer dialoog én meer afschrikking”, zegt secretaris-generaal Jens Stoltenberg dezer dagen overal waar hij komt.

Toch hoor je ook andere geluiden. Dat de Krim-invasie eigenlijk een geschenk uit de hemel was, bijvoorbeeld. Want terwijl er steeds minder buitenwereld was om zich tegen af te zetten, vervaagden ook de innerlijke zekerheden van de NAVO. Is de NAVO er om Afrikaanse piraten of smokkelaars op te pakken? Om te helpen bij natuurrampen? Om vredestroepen te leveren voor conflicten buiten het eigen territorium? Out of area, out of business, hoorde je zeggen. En zelfs: laten we de boel maar helemaal opdoeken.

Zo bezien blies Poetin de NAVO juist nieuw elan in. De NAVO heeft weer een doel. Dat was ooit – in de woorden van ‘Pug’ Ismay, Churchills chef van de defensiestaf en de eerste secretaris-generaal – „To keep the Russians out, the Americans in and the Germans down.” Daarvan zijn de eerste twee weer onverdund geldig.

Maar ligt het echt zo simpel? Is de nieuwe doelgerichtheid meer dan een laagje vernis?

NAVO-planners worden zenuwachtig van het grote aantal niet- aangekondigde Russische oefeningen

Binnen de NAVO bestaat bijvoorbeeld groeiende spanning tussen degenen die weer enige toenadering tot Rusland willen zoeken, zoals Frankrijk en Duitsland, en Oost-Europese lidstaten die dat niet willen.

navo

Frank-Walter Steinmeier, de Duitse minister van Buitenlandse Zaken en lid van kanselier Merkels coalitiepartner SPD, veroordeelde de laatste NAVO-oefeningen (waarvoor hij overigens in Brussel zelf groen licht heeft gegeven) als „sabelgekletter en oorlogszucht” die de spanning met Rusland opvoeren en de veiligheid bedreigen. Tot grote ergernis van andere landen. Maar hij kreeg bijval van zijn landgenoot Gernot Erler, Ruslandspecialist die de regering adviseert. Die zei dat er in de huidige spanning „een noodstop nodig is voor het te laat is”.

En hoe hard is artikel 5 eigenlijk? Het is slechts één keer ingeroepen, door de Verenigde Staten na ‘11 september’ tegen een vijand zonder hoofdstad of staand leger. Wat gebeurt er bijvoorbeeld bij een nieuw incident tussen Rusland en NAVO-lidstaat Turkije, net buiten Turks grondgebied, in vage omstandigheden? Wat doet de NAVO als de temperamentvolle president Erdogan dan artikel 5 inroept?

Militaire solidariteit is sowieso een heikel punt. „Er is weinig draagvlak voor body bags”, zegt een hoge NAVO-functionaris met een variant op het oude ‘Waarom sterven voor Danzig?’ – de brede Franse huiver in de jaren 30 van de vorige eeuw om een oorlog tegen Duitsland te beginnen als dat land Polen zou aanvallen.

Frankrijk, een belangrijke lidstaat, en Italië weigerden om één van de nieuwe bataljons – niet groter dan 800 à 1.000 militairen – in Oost-Europa te leveren. Frankrijk is overbelast door een reeks buitenlandse missies in Afrika en Syrië, nog afgezien van de anti-terreuroperaties in het moederland.

Veel landen hebben het ‘vredesdividend’ sinds het eind van de Koude Oorlog riant geïncasseerd en hun budgetten drastisch gekort. Materieel verkeren talloze krijgsmachten in deplorabele staat. Zelfs de beperkte buitenlandse missies waaraan Nederland deelneemt – in Mali, met F-16’s in Syrië en op zee bij Somalië – zijn op dit moment eigenlijk niet vol te houden, becijferde de Rekenkamer onlangs. Bondgenootschappelijke taken komen in gevaar.

Tanks de deur uit

De meeste NAVO-landen voeren hun bestedingen aan defensie nu – met tegenzin – op. Maar de twee jaar geleden afgesproken norm van 2 procent van het bbp haalt vrijwel geen land. NAVO-chef Stoltenberg kwam eerder deze maand premier Rutte in het Torentje met klem vragen meer te doen dan de krijgsmacht er een paar honderd miljoen euro bij geven. Overigens nadat er eerst een veelvoud daarvan is gesneden en complete onderdelen – alle onderzeebootbestrijdingsvliegtuigen, alle tanks – de deur uit zijn gedaan. Zoals het er nu voorstaat „streeft” Nederland naar 1,4 procent, „op termijn”. Dat is inclusief militaire pensioenen.

Amerika draagt, zoals altijd al, een onevenredig groot aandeel van de kosten. Volgens Donald Trump, die zich warm loopt als Republikeinse presidentskandidaat, is de NAVO „achterhaald” en zijn de andere NAVO-lidstaten uitvreters. Obama formuleert het diplomatieker, maar met het laatste argument – de Europese lidstaten betalen samen maar eenderde van de totale defensiekosten – is hij het eens. Hij heeft er genoeg van dat Europese NAVO-landen voor een prikje meeliften. Het is een oud refrein uit Washington: Europa dient meer eigen verantwoordelijkheid voor de eigen veiligheid te nemen.

Dat is ook de kern van het Amerikaanse standpunt over de deze week net afgewende Brexit. In Amerikaanse ogen ligt de waarde van de Britten in hun vermogen een leidende rol in Europa te spelen. In de Europese Unie en de NAVO. Zoals Sir John Kerr, een Britse topdiplomaat vorige week in NRC werd geciteerd:

„Wie gaat de kar trekken? Berlijn worstelt om historische redenen met zijn militaire rol, Frankrijk dient niet graag onder Amerikaans bevel en de Amerikanen zelf willen juist een kleinere rol in het bondgenootschap. Als wij vertrekken, zou dat de NAVO en de Europese veiligheid schaden.”

Vertrouwenwekkend

Op papier is de NAVO sterker dan Rusland. Maar is ze daadwerkelijk in staat de Russen ‘buiten te houden’?

NAVO-planners worden bijvoorbeeld zenuwachtig van het grote aantal niet-aangekondigde Russische oefeningen. Rusland maakt gebruik van een clausule in een verdrag dat ‘verrassingsoefeningen’ en oefeningen met minder dan 9.000 militairen niet van tevoren hoeven worden aangekondigd. Het heeft al tientallen keren enorme oefeningen met tanks en parachutisten als ‘verrassingsoefening’ gekwalificeerd. Of het houdt één grote oefening als vier kleintjes die net onder de melddrempel vallen.

Dat opent de mogelijkheid naar het volgende nachtmerriescenario. Rusland houdt opnieuw zo’n niet-aangekondigde oefening met tanks, bijvoorbeeld aan de grens met Estland en „slaat opeens af naar Tallinn”. Dat kan in twee dagen, waarschuwen Westerse militairen, waarmee de NAVO voor een voldongen feit zou staan. Al helemaal als Moskou vervolgens de nucleaire kaart zou spelen.

Zo’n scenario maakt twee zwakke plekken duidelijk. De NAVO is het oefenen voor zulke situaties zelf voor een deel verleerd, omdat de nadruk al tien jaar ligt op relatief lichte operaties met special forces, zoals in Irak en Afghanistan.

Én het zou zich zo snel ontrollen dat elke tegenreactie te laat is. „De hoogste NAVO-bevelhebber in Europa kon vroeger in zijn eentje bij wijze van spreken de Derde Wereldoorlog ontketenen”, zegt een diplomaat.

„Nu is de besluitvorming helemaal aan de politieke kant komen te liggen: bij de ambassadeurs, de nationale hoofdsteden en parlementen. Over het NAVO-ingrijpen in Kosovo is maanden vergaderd. Bij een ‘artikel 5-scenario’ in de Baltische landen heb je die luxe niet.”

Zelfs als de politieke besluitvorming bliksemsnel zou gaan, zijn er genoeg beren op de weg. De NAVO heeft zijn kaarten gezet op rapid reinforcement, het snel aanvoeren van militaire versterkingen. Toch kosten die dagen, zo niet weken. Het grootste Amerikaanse vliegtuig kan slechts twee tanks vervoeren. Oost-Europese landen willen dat er alvast ter plekke materieel wordt opgeslagen. Maar dat is duur en kost extra personeel.

Een tussenweg is materieel vanuit het achterland – Duitsland, of Nederland – per spoor naar Oost-Europa over te brengen bij een crisis. Duitsland heeft nog wel tanks, maar de diepladers uit de Koude Oorlog waarop ze vervoerd kunnen worden, zijn grotendeels verkocht. En nog een detail: Estland heeft een andere spoorbreedte: uit het Sovjet-tijdperk. Een Russische trein kan zo doorrijden.

Een tweede scenario is de Krim-crisis: een schemergebied tussen oorlog en geen oorlog. Daar waren ‘groene mannetjes’ zonder insignes aan het werk zonder openlijke gevechtsoperaties uit te voeren. Rusland kon lang volhouden er niets mee te maken te hebben. Dat geldt ook voor andere denkbare niet- of net-niet-militaire operaties, waarmee Rusland onder de ‘artikel 5-drempel’ zou blijven. Zoals cyberaanvallen op nutsbedrijven of financiële netwerken in een NAVO-land, het zaaien van desinformatie met het internet als aanjager, waarbij het verband van zulke incidenten niet meteen duidelijk is. Deze zogeheten ‘hybride oorlog’ staat in Warschau hoog op de agenda.

Voorspelbaar

„Wij zullen altijd verantwoordelijk, inzichtelijk en voorspelbaar reageren”, zei Douglas Lute, de Amerikaanse NAVO-ambassadeur eerder deze maand tegen een aantal journalisten. Maar Rusland speelt volgens eigen regels, heeft weinig scrupules en kan sneller beslissingen nemen. Dat leidt tot een „ongelijk speelveld”, luidt het in Brussel.

En dan is er een derde kwestie: het mogelijk gebruik van kernwapens. In de Russische doctrine is inzet van nucleaire wapens gewoon een stap op de escalatieschaal, of als noodgreep wanneer het met conventionele middelen tegenzit. Binnen de NAVO is dat vrijwel onbespreekbaar; nukes zijn er in die visie alleen als ultieme garantie. Maar Rusland heeft bij eerdere oefeningen openlijk tactische raketten naar zijn enclave Kaliningrad gebracht.

Op de laatste veiligheidsconferentie in München zei Jens Stoltenberg tegen zijn gehoor – onder wie de Russische minister van Buitenlandse Zaken, Lavrov – dat „niemand mag denken dat nucleaire wapens in een conventioneel conflict ingezet kunnen worden; dat zou de aard van elk conflict fundamenteel veranderen.”

NAVO-diplomaten onderhandelen nu over de vraag hoe in Warschau die kwestie onder woorden zal worden gebracht. Een helder signaal dat het toch mogelijk maakt naar détente en dialoog te streven.

De hoofdvraag is of Rusland ontspanning wenst en, zo nee, of het NAVO-concept van ‘afschrikking op afstand’ zal werken. In een tijd van kleine budgetten en grote spanningen in de wereld zal dat de lidstaten, ook onderling, na de top in Warschau zwaar op de proef stellen.