Zij doen het denkwerk voor het kabinet

Hoeveel moet of mag een volgend kabinet uitgeven? Topambtenaren, het Centraal Planbureau en De Nederlandsche Bank komen volgende week met hun invloedrijke advies.

De participatiemaatschappij. Op de eerste officiële Prinsjesdag van dit kabinet, het was september 2013, lieten Mark Rutte (VVD) en Diederik Samsom (PvdA) de koning vertellen dat de overheid voortaan actieve participatie van burgers zou vragen. Het was ook de eerste Troonrede van Willem-Alexander. Sprak hij de woorden van Rutte en Samsom of die van de hoogste ambtenaren van Nederland?

Al in juni 2012 had een groepje topambtenaren, verzameld in de Studiegroep Begrotingsruimte, in hun advies aan een volgend kabinet voorspeld dat „vergroten van de participatie komende jaren een belangrijk thema is”. De overheid kon dat bereiken door onder andere „latere pensionering en minder arbeidsongeschiktheid”. Precies dat besloten regeringspartijen VVD en PvdA. De AOW-leeftijd ging versneld omhoog, de regels voor arbeidsongeschikten werden strenger.

Het tweede kabinet-Rutte volgde deze ambtelijke adviescommissie op veel meer punten. De regering kondigde 16 miljard euro bezuinigingen aan; dat was volgens de studiegroep de ondergrens van wat nodig was om de overheidsfinanciën op orde te krijgen.

De stijgende zorgkosten, „een groot probleem voor de openbare financiën en de economie”, moesten worden ingeperkt, schreef de studiegroep ook. „Alleen gepaste zorg die noodzakelijk is komt ten laste van het collectief.” En inderdaad: de langdurige zorg werd hervormd.

Komende week verschijnt het nieuwe advies van de Studiegroep Begrotingsruimte, voor de periode van 2017 tot 2021. Naast topfunctionarissen van zes departementen schrijven ook de bazen van het Centraal Planbureau en De Nederlandsche Bank eraan mee. Het advies geldt als belangrijke bouwsteen bij de volgende kabinetsformatie. De commissies van politieke partijen die nu hun verkiezingsprogramma’s aan het schrijven zijn, zullen het grondig lezen.

Formeel gaf minister Jeroen Dijsselbloem (Financiën, PvdA) vorig najaar de commissie de opdracht om advies uit te brengen „om het volgende kabinet in staat te stellen een goede afweging te maken over het te voeren begrotingsbeleid na 2016”. Concreet betekent het dat de studiegroep een inschatting maakt van de financiële ruimte over de komende vier jaar en beschrijft hoe een volgende coalitie die ruimte verstandig kan gebruiken.

De omstandigheden zijn nu totaal anders dan de laatste twee keer dat de studiegroep bijeenkwam, in 2010 en 2012. Zowel in politiek als economisch opzicht, zegt Kajsa Ollongren, die als hoogste ambtenaar van het ministerie van Algemene Zaken in beide commissies zat.

Belangrijkste verschil: in haar jaren overheerste de diepe economische crisis. Ollongren, nu cultuurwethouder namens D66 in Amsterdam: „Grote vraag was hoeveel miljard de overheid moest bezuinigen. Hoeveel en hoe snel, daar ging het om.” Het tweede verschil: „Beide keren hadden we flinke tijdsdruk, omdat het kabinet was gevallen.” Ze besteedde in die tijd zeker één werkdag per week aan de studiegroep.

Het gaat nu beter met de economie en als het kabinet komende maanden toch nog mocht vallen, is het advies al af. Maar daarmee is het werk van de studiegroep niet minder ingewikkeld. In 2010 en 2012 was de hoofdopdracht duidelijk. Iedereen was het erover eens dat het begrotingstekort onder de Europese norm van 3 procent moest komen. Nu zijn de opties veel breder. Moet de overheid investeren en zo ja: waarin? Of moet de staatsschuld verder naar beneden en zo ja, met hoeveel?

Als het in de verkiezingscampagne komend jaar over de financiën en de economie gaat, vormt dit dilemma de kern van het debat. Op links willen partijen investeren. Dat het begrotingstekort dan weer wat oploopt maakt ze weinig uit. Rechtse partijen zijn conservatiever en willen de staatsschuld omlaag hebben, maar zijn ook niet vies van investeren in bijvoorbeeld defensie of veiligheid.

Een belangrijk deel van het huiswerk heeft het Centraal Planbureau al gedaan. Dat is via directeur Laura van Geest ook rechtstreeks in de studiegroep vertegenwoordigd. Eind maart kwam het CPB in de Middellangetermijnverkenning met goede verwachtingen: in 2021 zou er een begrotingsoverschot van 0,6 procent van het bruto binnenlands product zijn.

Relevanter nog voor de vraag hoeveel speelruimte een nieuwe regering heeft, is het houdbaarheidssaldo. Dat berekent in hoeverre collectieve voorzieningen in de toekomst betaalbaar blijven. Door de aantrekkende economie, de daling van zorguitgaven en werkloosheidsuitkeringen zal dit saldo in 2021 zijn toegenomen tot 0,7 procent van het bruto binnenlands product. Dat is „in euro’s uitgedrukt 5 miljard” extra ruimte op de begroting, volgens het planbureau.

Op de vraag wat een volgend kabinet daarmee moet of kan, geeft het CPB in diezelfde studie eigenlijk ook al antwoord: „Het houdbaarheidssurplus zou ook als buffer kunnen dienen om onverwachte uitgavenstijgingen of tegenvallende inkomstenontwikkelingen op te vangen.” Het nu uitgekomen Brexit-scenario was een van de grote, negatieve onzekerheden waar het planbureau al voor waarschuwde.

In een ander CPB-rapport, ook uit maart, staat deze bufferoptie nog wat nadrukkelijker. Dat onderzoek beschrijft vier scenario’s voor begrotingsbeleid, dezelfde exercitie dus als die van de studiegroep. Tussen de regels door geeft het CPB de voorkeur aan het scenario dat een „begrotingsbuffer” opbouwt. Dat maakt het „tijdens de rit [van een volgend kabinet] gemakkelijker om te voldoen aan de Europese begrotingsregels” en het „draagt bij aan bestuurlijke rust”. Hetzelfde pleidooi voor „het aanhouden van een veilige marge ten opzichte van de Europese 3 procentsnorm” hield overigens ook De Nederlandsche Bank in haar laatste jaarverslag.

Meer investeren wijst het CPB impliciet af als riskant en onverstandig. „Actief begrotingsbeleid”, zoals dat in economenjargon heet, brengt risico’s met zich mee en staat op gespannen voet met de Europese begrotingsregels. Het zou, in ambtelijke eufemistische woorden, „tot de nodige dynamiek kunnen leiden”. Kijk naar de afgelopen, rommelig verlopen jaren: eerst kwam het kabinet met enorme bezuinigingen. Daarna kwamen ineens extra investeringen plus een flinke lastenverlichting toen daar wat ruimte voor was.

De boodschap van het CPB dat er rust op de begroting nodig is, zou de studiegroep best eens kunnen overnemen. Dat verwachten kenners van het proces, onder wie Tweede Kamerlid Wouter Koolmees (D66). Hij was in zijn tijd als ambtenaar op het ministerie van Financiën betrokken bij de Studiegroep Begrotingsruimte in 2006. „Deze CPB-studies zullen ongetwijfels invloed hebben op het advies van de huidige studiegroep.”

Het CPB heeft het vanzelfsprekend niet alleen voor het zeggen in de studiegroep. Er bestaat tussen de ambtenaren een natuurlijke spanning. De ministeries van de behoudende school – Financiën en Algemene Zaken – houden het liefst de hand op de knip. Financiën levert de voorzitter en heeft veel zeggenschap in de groep, zeggen kenners. Daartegenover staan de departementen die juist geld uitgeven: Sociale Zaken, Volksgezondheid, Economische Zaken.

En hoe zit het met politieke druk van betrokken ministers? Juist vanwege de afspraak dat de politieke top zich er niet mee bemoeit, is het advies gezaghebbend, zegt Kajsa Ollongren. „Natuurlijk spreek je er wel eens over met je ‘eigen’ bewindspersoon. Je ziet elkaar dagelijks. Maar het belangrijkste is dat de leden van de studiegroep vrij en onafhankelijk met elkaar kunt werken.”

Het overleg gaat er volgens haar heel anders aan toe dan de politieke onderhandelingen bij een kabinetsformatie. Daar zat Ollongren twee keer aan tafel, als rechterhand van formateur Mark Rutte. „Bij de studiegroep namen we geen stelling in. We spraken bijvoorbeeld nooit over ‘kapot bezuinigen’. Dat zou niet werken. We keken alleen rationeel, naar analyses en feiten.”

Het kost vaak jaren voordat de politiek toe is aan wat ambtenaren allang zagen, vertelt Roel Bekker, voormalig secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid. „De geesten rijp maken voor een lastige politieke hervorming duurt ongeveer twee kabinetsperiodes.” Niet dat ambtenaren daar dan gefrustreerd over zijn, zegt Bekker: „Zij maken een rationele analyse. Als de politiek daar niet aan wil, moet ze dat zelf maar weten, is dan de stemming.”

Neem als voorbeeld de langdurige zorg voor ouderen en gehandicapten. Die was geregeld in een verplichte collectieve ziektekostenverzekering, de AWBZ. Al in de Brede Heroverwegingen van 2009, de grote ambtelijke zoektocht naar besparingen in crisistijd in opdracht van toenmalig premier Jan Peter Balkenende (CDA), stond snijden in de AWBZ als goede bezuinigingsoptie. In 2010 constateerde de Studiegroep Begrotingsruimte ook dat „het wettelijke recht op zorg in de AWBZ het lastig maakt de financiën in de hand te houden”. In 2012 beschreef de studiegroep dat nog een tikje urgenter en inderdaad, in de formatie van dat jaar maakten VVD en PvdA er afspraken over.

Volgende week adviseert de studiegroep waarschijnlijk op een paar terreinen wel tot een (verdere) hervorming. De vaakst genoemde onderwerpen zijn het pensioenstelsel, de flexibilisering van de arbeidsmarkt en de (lokale) belastingen. Al zullen de ambtenaren het bedekt formuleren, want de term ‘hervorming’ heeft zijn toverwaarde wel een beetje verloren, zeggen betrokkenen.

Bij Financiën is het volgens een kenner best denkbaar dat de secretaris-generaal minister Dijsselbloem op de hoogte houdt. Gaat het advies inderdaad richting het opbouwen van een buffer, dan zal Dijsselbloem als beschermer van de schatkist goedkeurend knikken. „Maar als kopstuk van PvdA realiseert hij zich vast dat zijn partij vindt dat het tekort weer wat mag oplopen. De PvdA heeft een flinke investeringsagenda.”

Een groepje topambtenaren maakt alvast voor een volgend kabinet een begrotingsadvies. Dat advies bepaalt de agenda.

Pagina E8-9

    • Philip de Witt Wijnen
    • Annemarie Kas