Het Europese stabiliteitspact is gestorven zonder erfgenaam

Weinig eurolanden houden zich aan de begrotingsregels, de Europese Commissie treedt niet op en 113 miljard aan boetes is nooit geïnd.

Illustratie Pepijn Barnard

Nog één jaartje respijt dan. De Europese Commissie streek vorige week met de hand over het hart: Spanje krijgt een jaar extra om zijn begroting op orde te krijgen. En dat terwijl een boete zelden meer gerechtvaardigd was dan nu.

Spanje loopt al jaren uit de pas en ook 2015 sloot het af met een begrotingstekort van 5,1 procent van het bruto binnenlands product (bbp), vér boven het maximum van 3 procent dat binnen de eurozone is toegestaan. Dit jaar wordt geen echte verbetering verwacht. Maar de Commissie, die in twintig jaar nog nooit een begrotingszondaar heeft bestraft, besloot ook nu weer dat de eerste boete ooit nog even op zich moeten laten wachten.

De reden: politiek. Madrid is verlamd door de verkiezingen van december, waarbij de links-populistische Podemos-partij sterk won. De vorming van een nieuwe coalitie strandde en in juni zijn er nieuwe verkiezingen. Het laatste wat de zittende conservatieve premier Rajoy wil, is nu opnieuw bezuinigingen aankondigen. Hij vroeg de Commissie per brief zelfs om clementie, en kreeg die ook. „Dit is niet het juiste politieke en economische moment” voor boetes, klonk het vorige week in Brussel.

Maar wat is wél het goede moment? En wat zijn de Europese begrotingsregels eigenlijk nog waard als dat moment nooit aanbreekt? Portugal, eveneens overtreder, werd vorige week ook door de Commissie gematst. Frankrijk kreeg vorig jaar al meer ruimte. Dat is inmiddels traditie. In de zestien jaar dat de monetaire unie sinds 1999 bestond, overschreed Parijs tot en met 2015 maar liefst twaalf jaren de begrotingsnorm, zonder enig gevolg. En onlangs kreeg Italië voor de zoveelste maal extra tijd om de begroting op het juiste pad te krijgen.

„Ik noem dit geen begrotingsregels meer”, zegt Clemens Fuest, de baas van het Duitse onderzoeksinstituut Ifo. „Het stabiliteits- en groeipact is verworden tot een gesprek, en praten is belangrijk, maar het blijft precies dat: praten.”

Ook Grégory Claeys, van de Brusselse denktank Bruegel, laakt de „eindeloze onderhandelingen” tussen landen en de Europese Commissie die het begrotingspact „ongeloofwaardig” en „verschrikkelijk” hebben gemaakt.

Hoe heeft het zover kunnen komen?

In december 1996 kwamen EU-leiders een ‘stabiliteitspact’ overeen, in de aanloop naar de muntunie en de invoering van de euro. Dat pact, een Duitse eis, was geen luxe. Alle landen die met de euro wilden meedoen, moesten aan toetredingscriteria voldoen, waarvan een maximaal begrotingstekort van 6 procent en een maximale staatsschuld van 60 procent de belangrijkste waren. Maar wat als ze eenmaal in de euro zaten? Wie garandeerde dan dat de lidstaten hun begrotingsdiscipline niet weer lieten varen?

Het pact dat faalde

Het pact was hierop het antwoord: wie de euro wilde invoeren, moest instemmen met een nog kleiner begrotingstekort, van maximaal 3 procent. Overschreden landen de norm, en bogen ze hun begroting niet op tijd om, dan zouden ze uiteindelijk een boete krijgen van 0,2 procent van het bbp. Meteen was er kritiek: het pact was „dom” zoals Commissie-voorzitter Romano Prodi het indertijd uitdrukte. Tijdens een economische boom was 3 procent begrotingstekort veel te veel, zo niet bizar, maar tijdens een recessie, wanneer lossere overheidsfinanciën meer voor de hand liggen, was het mogelijk te weinig.

De staatsschuld van veel landen, met name Italië, was bovendien veel te hoog om mee te mogen doen. En dus werd een ‘geloofwaardig dalend pad’ richting de 60 procent genoeg. En een overschrijding van de begrotingsnorm mocht wél als er een recessie was, met een economische krimp van meer dan 0,75 procent. Om de strenge Teutoonse sfeer wat te verzachten, heette het pact al snel stabiliteits- en groeipact (SGP).

Het pact hield het een jaar of vijf vol. In 2005 waren het niet alleen Frankrijk, maar ook Duitsland, de twee machtigste eurolanden, die de 3-procentsnorm overschreden. Sindsdien is het nooit meer goed gekomen. De financiële crisis van 2008, die al snel ontaardde in een crisis van de euro zelf, zorgde voor een trits veranderingen in de begrotingsafspraken. Er kwam een Europees semester, waarbij de nationale begrotingen niet op het moment zelf, maar al van te voren werden beoordeeld. Met extra maatregelen, zoals het zogenoemde 2-pack en 6-pack, werd alles dichtgetimmerd.

En zo is het pact intussen al meermalen grondig herzien. „Eigenlijk is het een vergeefse zoektocht naar de Heilige Graal”, zegt ING-topeconoom Carsten Brzeski. Vergeefs, omdat het allemaal niet veel geholpen heeft.

De boetes die nooit kwamen

Het Ifo-instituut rekende deze week voor dat de eurolanden sinds de invoering in 1999 samen 106 keer het pact hebben geschonden. Een derde daarvan mocht, volgens de uitzonderingen op de regels. Maar liefst 70 overschrijdingen waren tegen de regels. Als daarvoor telkens daadwerkelijk een boete was geëist, dan had Brussel het formidabele bedrag van 113 miljard euro geïnd – een som die een eind komt in de richting van het huidige jaarlijkse EU-budget van 145 miljard.

Waarom lukt dat in de praktijk niet? Volgens econoom Claeys is het voornaamste probleem dat het pact onbegrijpelijk is geworden. „De regels zijn zonder meer slimmer gemaakt, maar daardoor zijn ze ook veel complexer geworden, met allerlei uitzonderingsclausules en jargon”, zegt hij. Regeringen kunnen daardoor niet alleen eindeloos onderhandelen, ze kunnen ook veel moeilijker ter verantwoording worden geroepen, bijvoorbeeld door hun eigen burgers.

Brussel is bij elke begrotingsdiscussie al snel de gebeten hond. „Het pact heeft eigenlijk alleen nog een symbolische waarde”, zegt Brzeski van ING. „Vaste regels zijn een illusie, de wereld verandert daar te snel voor.”

Wat het pact nog complexer maakt, is dat de Commissie niet het werkelijke tekort beoordeelt, maar het ‘structurele tekort’, dat is gecorrigeerd voor de conjunctuur, maar waarvan de berekening arbitrair blijkt (zie kader). Claeys: „De waarheid is dat de Commissie doorgaans geen idee heeft waar het structurele evenwicht ligt.” Het resultaat: een glazen bol met een geweldige hoeveelheid mist.

Simpele, betere rekenmethodes staan ook hoog op de verlanglijst van Fuest, maar volgens de Ifo-baas wordt de wezenlijke kwestie daarmee uiteindelijk niet opgelost: hoe dwing je af dat de regels ook echt worden nageleefd? Aanvankelijk was de verwachting dat de financiële markten discipline zouden afdwingen, door staatsleningen van landen met een zwak beleid te straffen met een hoge rente, en die van sterke landen met een lage. Maar dat werkt amper. Ook op het nieuwe uitstel voor Spanje volgde doodse stilte. Fuest: „Financiële markten reageren nauwelijks, omdat ze ervan uitgaan dat landen uiteindelijk gered of geholpen zullen worden.” Ook Brzeski ziet dat „het prijssignaal” van de markten op dit moment niet werkt. „Maar het was altijd al verstoord”, zegt hij.

Brussel wikt noch beschikt

De gebrekkige marktwerking leidt er in de praktijk toe dat het afdwingen van begrotingsdiscipline bij één instelling op het bord ligt: de Europese Commissie. En die heeft, zoveel is duidelijk, grote moeite met zijn rol als strenge rekenmeester. Er zijn namelijk altijd goede redenen om niet door te pakken: economische tegenwind, vluchtelingen, terrorisme, en nu dus ook politieke impasses. Vrijwel iedereen is het erover eens dat méér macht voor de Commissie niet de oplossing is geweest. Claeys stelt dat bij het permanente onderhandelingsspel met de Commissie, grote en machtige EU-landen weliswaar duidelijk een streep voor hebben, „maar dat de Commissie daardoor ook niet snel geneigd is om wél keihard op te treden tegen kleinere landen”.

Spanje wordt ook steevast als hét bewijs genoemd dat hard bezuinigen uiteindelijk loont, vooral richting onwillige landen als Griekenland. Zo’n land nu opeens hard laten vallen, zou het startschot zijn voor een grote begrotingsrebellie.

Het is politiek-strategisch allemaal verklaarbaar, maar voor de geloofwaardigheid van Brussel, en van het hele Europese project, is het fnuikend. „Je kunt zeggen: we passen de regels niet toe op Spanje, omdat dit populisten in de kaart speelt”, zegt Fuest. „Maar ik denk dat populisten juist in de lift zitten, omdat we in Europa te vaak pretenderen dat we dingen doen, maar ze vervolgens niet doen.”