Kwetsbaarste kinderen dupe van systeem

Decentralisatie Gemeenten verantwoordelijk maken voor de uitvoering van de jeugdzorg, dat vond bijna iedereen een goed idee. In de praktijk blijkt de decentralisatie nadelig voor de instellingen die de meest complexe zorg geven. „Er is een regievacuüm.”

Illustratie Rhonald Blommestijn

Stel, een jeugdzorginstelling valt om. Een instelling waar kinderen wonen, omdat ze er ernstig aan toe zijn. Ze hechten zich niet aan anderen, lijden aan waanbeelden, zijn agressief, soms zelfs suïcidaal. Wat gebeurt er? Hun behandeling valt stil want de hulpverleners verliezen hun baan. Hun vertrouwensrelatie, met moeite opgebouwd, eindigt. Het kind verhuist als het even kan naar een andere instelling. De kans is groot dat die nog verder weg ligt van de oorspronkelijke woonplaats van het kind, want specialistische instellingen zijn schaars. Voor de ouders neemt de reistijd dus toe, als zij hun kind willen opzoeken.

Een zeer ongewenst scenario, kortom. Vandaar dat Intermetzo – een specialistische instelling die in Midden- en Oost-Nederland aan 4.500 kinderen hulp biedt en nu op omvallen staat – van alle kanten hulp krijgt. Iedereen, ambtenaren van gemeenten en van het ministerie van VWS, wil voorkomen dat de organisatie ten onder gaat. Niet alleen omdat het gaat om zeer kwetsbare kinderen. Maar ook, daar zijn betrokkenen het over eens, omdat Intermetzo goede, broodnodige hulp levert. Dat geldt ook voor andere grote jeugdzorginstellingen die in acute nood verkeren – zeker twee, zeggen ingewijden.

Hoe kunnen die instellingen dan zo wankelen?

Vraag het aan jeugdzorgbestuurders en ze benadrukken: niemand heeft het zo gewild. Het is een onbedoeld gevolg van de decentralisatie van 1 januari 2015, toen de jeugdzorg een taak van gemeenten werd.

De bedoelde gevolgen van die overheveling zijn bekend. De miljoenen euro’s voor de jeugdzorg gaan naar het lokale bestuur, zodat de zorg dichterbij de burger komt te staan. De maatschappelijk werker en schuldhulpverlener trekken in lokale wijkteams samen op met school en sportclub om problemen van een kind in de kiem te smoren. Preventie als toverwoord.

De administratieve afhandeling is rampzalig, zeggen de instellingen

Opvallend is: deze filosofie kan rekenen op de sympathie van nagenoeg iedereen in de jeugdzorg. Dat laat onverlet dat er ook écht moeilijke kinderen zijn, zeggen directeuren van specialistische jeugdzorginstellingen. Zij die van jongs af aan opgroeien in een giftige thuissituatie of die lijden aan een aangeboren stoornis. Voor hen komt preventie te laat, hoe vroeg een wijkteam er ook bij is. Met een beetje pech belanden zij in de zware jeugdzorg. Instellingen in de bossen vangen hen op. Voogden voeden hen op in gezinshuizen. Hulpverleners behandelen hen dag in dag uit.

Zeker 13.000 kinderen krijgen dit soort dure, specialistische zorg. Een bed in de jeugdzorg met voltijds verblijf kost in het slechtste geval 375 euro per dag. Een verblijf duurt gemiddeld negen maanden. Eindafrekening: een ton.

Gemeenten moeten die rekeningen sinds 2015 betalen. Maar betalingen blijven opvallend vaak uit. De cijfers van grote jeugdzorginstellingen spreken voor zich. De William Schrikker Groep (hoofdvestiging: Amsterdam) moet na bijna anderhalf jaar decentraliseren nog 7,5 miljoen euro van gemeenten ontvangen. Pluryn (o.a. Hoenderloo) meer dan 10 miljoen. Horizon (Rotterdam) 3,5 miljoen. Conrisq (o.a. Zetten) 9 miljoen.

De reden voor de achterstallige betalingen, zeggen instellingdirecteuren: de rampzalige administratieve afhandeling. Er is eerder over geschreven: vóór 2015 deden grote jeugdzorginstellingen zaken met maximaal twaalf provincies en een paar zorgverzekeraars. Nu heeft Pluryn contracten met 273 gemeenten, Conrisq met meer dan 200, de William Schrikker Groep met alle 390.

Elke gemeente heeft eigen verantwoordingseisen. Zo werken gemeenten met productcodes, ter aanduiding voor het soort behandeling. Handig voor de eigen boekhouding, was het idee. Maar de codes verschillen vaak van gemeente tot gemeente. De opvang van loverboyslachtoffers heet bijvoorbeeld L0147 in gemeente A, L0302 in gemeente B en L0363 in C. Idem voor schizofrenie, anorexia, angststoornis, enzovoort. Er zijn, al met al, 113.000 codes in omloop. Instellingen moeten opletten: op elke factuur moet de juiste code. Maken zij een fout, dan blijft betaling uit.

Zoveel poespas

Om de papieren last te beheersen, hebben de grote jeugdzorginstellingen hun administratieafdelingen uitgebreid. Bij Conrisq, Pluryn en de William Schrikker Groep zijn stuk voor stuk 9 of 10 fte aan extra administratiekrachten aan de slag. Directeur van laatstgenoemde instelling Erik Heijdelberg: „Even los van de bedoelingen van de decentralisatie: voor zoveel poespas is geen rechtvaardiging.”

Het uitblijven van betalingen door gemeenten dwingt de instellingen ertoe de salarissen en de huur van gebouwen zelf voor te schieten. Maar de eigen buidel is niet diep, zeggen zij. Eigen vermogen is er weinig: dat mochten instellingen nauwelijks opbouwen toen zij subsidie kregen van de provincie. En de geldbuidel raakt nog leger want gemeenten kopen de zorg onder druk van de bezuinigingen zo scherp mogelijk in. Logisch, zegt een instellingmedewerker op voorwaarde van anonimiteit: „Dat zou ik ook doen, als ik een gemeente was.”

De conclusie is helder, zeggen instellingdirecteuren en koepelorganisatie Jeugdzorg Nederland: het nieuwe, decentrale systeem biedt te weinig bestaansgarantie voor de specialistische, „bovenregionale” zorg. Dat zegt ook de partij die namens het Rijk de nieuwe jeugdzorg overziet en bij acute geldnood instellingen steunt: de Transitie Autoriteit Jeugd. In haar laatste jaarrapportage: „Het risico bestaat dat essentiële vormen van jeugdhulp onbedoeld onder (te) grote druk komen te staan.”

Lokale autonomie is de crux

Er zijn oplossingen, zeggen instellingen. Zorg voor minder productcodes. Koop écht specialistische zorg landelijk of per provincie in, in plaats van per gemeente. Of zoals de Transitie Autoriteit Jeugd schrijft: elke regio moet een plan maken voor de bekostiging van de specialistische zorg.

Kortom: gemeenten moeten meer samenwerken.

Daar zit meteen het probleem. Want gemeenten zijn sinds 2015 juist alle afzónderlijk verantwoordelijk voor de jeugdzorg. Lokale autonomie is de crux. Luister naar wethouder jeugdzorg in Utrecht Victor Everhardt (D66), voorzitter van de commissie jeugd van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Hij is het ermee eens: aan het „oerwoud aan productcodes” moet een einde komen. En de VNG werkt aan „handreikingen” om het „inkoopsysteem” te vereenvoudigen. Maar niet-vrijblijvende samenwerking tussen gemeenten, zoals de Transitie Autoriteit Jeugd wil? Nee, zegt Everhardt. „We zijn een gedecentraliseerd systeem. Samenwerking kan niet dwingend worden opgelegd. Elke gemeente moet haar eigen verantwoordelijkheid nemen.”

Collectief probleem

Het punt is, zeggen de instellingendirecteuren: het nemen van de eigen, lokale verantwoordelijkheid kan leiden tot een collectief probleem. Neem de inkoop van bedden in de gesloten jeugdzorg, zegt Conrisq- bestuurder Julichska Venmans, voor ontspoorde kinderen die zich niet vrijwillig laten opnemen. „De gemeenten afzonderlijk kopen die bedden niet graag in. Want die denken: hoe groot is nu de kans dat juist in mijn gemeente een kind zo ontspoort?” Op zich een begrijpelijke gedachte, zegt Venmans. Maar het onbedoelde gevolg is dat er te weinig zorg wordt ingekocht. „Terwijl wij 24 uur per dag moeten klaarstaan om die zorg te kunnen leveren.” Gemeenten moeten dat risico eigenlijk samen dragen, zeggen Venmans en andere directeuren. Een gezamenlijke pot.

Of gemeenten dat doen, is hun eigen keus. „Een regievacuüm”, noemt directielid Arthur Schellekens van Jeugdzorg Nederland dit. „Niemand voelt zich collectief verantwoordelijk. Ook het Rijk niet.” Erik Heijdelberg van de William Schrikker Groep: „Het Rijk zegt: bespreek het maar met de gemeenten.”