Straffen kan het bestuur ook best zónder rechters

Wordt het strafrecht onderbenut? Die gedachte bekroop me tijdens het Kamerdebat deze week over de volgende sluitingsronde in het gevangeniswezen. Het gesprek verliep er langs vertrouwde lijnen. Het CBS ziet sinds 2007 een consequent dalende misdaadtrend. Het aantal strafzaken loopt terug en dus ook het aantal veroordeelden; met als gevolg een dalende behoefte aan celcapaciteit. Wat niet echt aansluit bij het maatschappelijk gevoelde onbehagen over onveiligheid, dat immuun lijkt voor dergelijke feiten en cijfers.

Politiek leidt dat dus tot de vraag of de criminaliteit écht wel daalt. Of de politie niet beter moet opsporen, meer moet oplossen, het vertrouwen in de aangifte moet versterken dan wel zich meer moet richten op ‘slachtofferloze’ misdaad. Milieudelicten, fraude, drugshandel – misdrijven waar doorgaans niemand aangifte van doet en de werkelijke omvang dan ook onbekend is. Met als bijkomend voordeel dat er heel wat politieke agenda’s intact kunnen blijven.

Tegelijk is het onmiskenbaar dat de vergrijzing het potentieel aan aspirant-daders vermindert. Criminologen vermoeden ook dat digitalisering invloed heeft – de neiging tot wangedrag verplaatst zich van de straat naar de virtuele wereld. Criminaliteit is ook altijd meer een zaak van jonge mannen geweest dan van ouderen. Nemen die jongeren in aantal af, dan wordt 112 minder gebeld.

De behoefte om elkaar (via de overheid) te straffen is intussen niet gedaald. Alleen gebeurt dat al geruime tijd vaker buiten het strafrecht om. Vorige maand liep ik een weekje journalistiek stage bij de kantonrechters in Amsterdam. Daar viel me weer het palet aan bestuursorganen met onbekende afkortingen op die boetes en heffingen produceren, waar de burger tegen in beroep gaat. Die kunnen bovendien tamelijk draconisch zijn – als de ‘repressie’ ergens is toegenomen, dan wel in de relatieve anonimiteit van het bestuursrecht, zo bleek me.

Over deze trend groeit al geruime tijd onrust, althans onder juristen. In 2014 stelden zes prominente bestuursrechtexperts het aan de kaak in een studie over het ‘straffende’ bestuursrecht. Binnentreden, paspoort afnemen, fouilleren, beslag leggen, hinderlijk volgen, bedrijven of woningen sluiten, locatieverbod, zeer hoge boetes, cameratoezicht, reputatie schaden (‘naming and shaming’) en, tot voor kort, het alcoholslot. De lijst grondrechten beperkende sancties is lang en wordt langer. En allemaal buiten de strafrechter om, die sancties immers pas oplegt nadat het de rechtmatigheid ervan beoordeelde.

In het bestuursrecht is het eerst lijden of dokken en dan proberen de bestuursrechter aan je kant te krijgen. Vorig jaar september voegde ook, nota bene, de Raad van State zich in het koor van verontrusten. In een ongevraagd advies toonde de Raad zich ongerust over de rechtsbescherming van de burger die dergelijke sancties opgelegd krijgt. En over het overwoekeren van het strafrecht door het punitieve bestuursrecht. Zo zijn er nu al bestuurlijke boetes voor een burger mogelijk van 81.000 euro, in de Arbeidstijdenwet. Wil je de rechter over de redelijkheid daarvan spreken, dan moet je ook nog eerst stevige griffierechten betalen; de strafrechter is gratis, juist daarom.

Intussen vindt de overheid bestuursrechtelijke sancties efficiënt en makkelijk. De controle door de bestuursrechter is minder streng en bovendien achteraf. De inning loopt makkelijker, dankzij het vooruit betalen. En het initiatief voor een rechterlijke uitspraak ligt bij de burger. In het Nederlands Juristenblad betoogde vorig jaar hoogleraar Paul Bovend’eert dat deze ‘buitengerechtelijke bestraffing’ de centrale rol van de rechter in de rechtsstaat aantast. Zelfs de scheiding der machten loopt gevaar. Er dreigt een ‘eenzijdige machtsconcentratie’ bij het bestuur dat wetten schrijft en uitvoert en in toenemende mate ook de overtreding ervan bestraft.

Stop de wildgroei van het bestuursrecht dus – en laat het straffen toch maar liever aan de strafrechter. Daar is de burger beter beschermd.