Kamer sinds 10 jaar kritischer over associatieverdragen

Associatieverdragen De eerste nee-stem was in 2005 van Geert Wilders, die tegen het verdrag met Algerije stemde. De houding tegenover associatieverdragen veranderde toen Nederland eurosceptischer werd.

Religieuze leiders brengen een bezoek aan het Binnenhof. De leiders hopen dat de Nederlandse kiezers voor zullen stemmen in het raadgevend referendum over het associatieverdrag tussen de Europese Unie en Oekraïne. Foto ANP / Bas Czerwinski

Het is een vreemde gewaarwording, een publiek debat over een associatieverdrag. Wie een paar jaar geleden had voorspeld dat mensen elkaar over dit onderwerp in de haren zouden vliegen, was voor gek verklaard. Eerdere associatieverdragen van de EU moesten het doen met korte berichtjes, als ze al werden genoemd. Een maatschappelijk debat erover was er niet.

Maar in Den Haag werden de verdragen wel besproken. Uit deze Kamerdebatten blijkt dat de huidige discussie in veel opzichten helemaal niet nieuw is. En nog iets: de Kamer was de afgelopen tien jaar behoorlijk kritisch. Slechts vier partijen stemden altijd vóór.

Het eerste associatieverdrag, met Turkije, stamt uit 1964 maar de rest volgde vanaf eind jaren negentig. Toen sloot de EU associatieverdragen met twee groepen landen: die rond de Middellandse Zee (Tunesië, Marokko, Israël, Jordanië, Egypte, Algerije en Libanon) en die in de Balkan (Kroatië, Macedonië, Albanië, Montenegro, Bosnië en Servië). Daarnaast zijn er associatieverdragen gesloten of in de maak met Chili, Centraal-Amerika, Georgië, Moldavië en natuurlijk Oekraïne.

Opvallend is dat de tegenstemmen allemaal in de afgelopen tien jaar werden uitgebracht.

De verdragen met de mediterrane landen waren vooral handelsverdragen: het gedeelte over politiek en mensenrechten besloeg amper een pagina. De zogeheten stabilisatie- en associatieakkoorden met de Balkanlanden daarentegen waren expliciet bedoeld als een eerste stap op weg naar EU-lidmaatschap.

Met alle verdragen stemde het parlement in, áls er al werd gestemd – in sommige gevallen werd het verdrag zonder stemming aangenomen. „Omdat je een verdrag niet meer kunt wijzigen, kun je alleen voor of tegen stemmen”, zegt Hans van Baalen, buitenlandwoordvoerder voor de VVD-fractie van 1999 tot 2009. Tegen stemmen is een zwaar middel. „De atoomoptie”, zegt Van Baalen. „En het heeft weinig consequenties: omdat de regering al akkoord is, is er in beginsel een Kamermeerderheid die ook akkoord is.”

Toch discussieerde de politiek er wel over. Als je de Kamerdebatten op een rij zet, valt op dat het merendeel van de partijen wel eens tegen heeft gestemd. VVD, PvdA, CDA en D66 stemden als enigen altijd voor. Opvallend is dat de tegenstemmen allemaal in de afgelopen tien jaar werden uitgebracht.

Algerije

Neem bijvoorbeeld de verdragen met de mediterrane landen. Pas bij het vierde verdrag, dat met Algerije, werd de eerste nee-stem uitgebracht. Dit was in 2005: Wilders (de nee-stemmer) had toen net de VVD-fractie verlaten. Als buitenlandwoordvoerder van de VVD was hij nog vóór dit verdrag. Het associatieverdrag met Libanon kreeg een half jaar later zelfs vier partijen tegen zich: naast Wilders waren dat de ChristenUnie, de SGP en de LPF.

Over de Balkanlanden werd de eerste drie keer (tot 2007) niet gestemd. Erna gebeurde dat wel: de PVV was tegen. Hetzelfde zien we bij de ‘losse’ verdragen. Over Chili werd in 1998 niet gestemd, terwijl in 2013 vier partijen (GroenLinks, SP, PVV en Partij voor de Dieren) tegen het verdrag met Centraal-Amerika stemden. In 2015 zeiden SP, PVV en Partij voor de Dieren nee tegen de verdragen met Oekraïne, Georgië en Moldavië.

Wie had voorspeld dat mensen elkaar hierover in de haren zouden vliegen, was voor gek verklaard.

Dat partijen pas de laatste tien jaar tegen stemmen hangt natuurlijk van de betreffende partnerlanden af. „Je plukt het laaghangende fruit als eerste”, zegt Harry van Bommel, sinds 1998 buitenlandwoordvoerder van de SP-fractie. Eerst krijgen de makkelijke landen een verdrag, erna de lastige. Niet voor niets was Servië, waar oorlogsmisdadiger Ratko Mladic toen nog vrij rondliep, het laatste Balkanland waarover de Kamer stemde. En Algerije en Libanon waren problematischer dan bijvoorbeeld Tunesië, waarover in 1998 al werd gestemd.

Maar er is ook een andere verklaring. Volgens Hans van Baalen was er in het begin nauwelijks onenigheid over de associatieverdragen. Dat veranderde toen er een eurosceptischer klimaat ontstond in Nederland: „Een kritischer houding ten opzichte van de EU impliceert ook een kritischer houding ten opzichte van associatieverdragen.”

Dat is ook de analyse van Jan Rood, onderzoeker bij Instituut Clingendael. De overeenkomst met Centraal-Amerika is volgens hem vergelijkbaar met die met Chili, dus dat verklaart niet waarom ze zo verschillend werden behandeld. „De grote verandering is de Nederlandse houding ten opzichte van de Europese Unie. Een tijdje geleden was er nauwelijks debat over deze verdragen.” De democratie werkt dus beter dan GeenPeil het doet voorkomen: het parlement weerspiegelt wel degelijk (een beetje) de veranderende houding van de bevolking.

Nieuwsuur

Dat de bevolking daar vervolgens niks van merkt ligt ook aan de media. „Europese Zaken kreeg altijd weinig aandacht van de pers”, zegt Van Baalen. „Die zag dit soort verdragen als technisch.” Harry van Bommel deelt deze ervaring: „Vluchtelingen of een ontsnapte tbs’er komen wel in Nieuwsuur, een associatieverdrag niet.”

Er valt nog iets op in de Kamerdebatten over vorige verdragen: sommige delen van het Oekraïnedebat zijn al vele malen gevoerd, zoals die over de handelsvoordelen voor Nederland. Neem bijvoorbeeld het debat over Tunesië, waarin Kamerleden gepassioneerd met elkaar van gedachten wisselden over de import van snijbloemen. Ze maakten zich druk om concurrentie voor Nederlandse snijbloementelers en de lagere milieueisen die Tunesië stelde in de tuinbouwsector. De snijbloem was de plofkip van het Tunesiëdebat.

Een ander terugkerend thema is de politieke kant van de associatieverdragen: mensenrechten, democratisering en corruptiebestrijding. Bevordert een associatieverdrag deze zaken nu wel of niet? De Kamer kan er geen genoeg van krijgen: met elk verdrag staat deze vraag weer centraal. Twee standpunten komen telkens terug. Volgens het ene helpt een verdrag, door de mogelijkheden voor politieke dialoog die het biedt, het betreffende land verder. Volgens het andere moet de EU pas zaken doen met een land wanneer de verbetering eenmaal is gerealiseerd. GroenLinks, dat eerder vóór alle verdragen stemde, nam in het debat over Centraal-Amerika in 2013 bijvoorbeeld het laatste standpunt in.

Nog nooit gevolgen

In de praktijk heeft deze discussie nog nooit gevolgen gehad voor de ratificatie. Kamerleden stellen de minister vragen over de monitoring van mensenrechtenschendingen, waarop de minister steevast antwoordt dat deze aan de orde zullen komen in de politieke dialoog. Soms moet een motie soelaas bieden, zoals tijdens het debat over Egypte in 2003: bijna alle politieke partijen dienen samen een motie in die extra aandacht vraagt voor de positie van vrouwen, homo’s, joden, christenen en mensenrechtenactivisten in dat land.

Of zoiets zin heeft, is de vraag. Volgens Harry van Bommel en Hans van Baalen is de mensenrechtenparagraaf in associatieverdragen vaak een ‘dode letter’ omdat er geen weinig controle plaatsvindt. In theorie kan een verdrag worden opgeschort wanneer een land zich niet aan de afspraken houdt, maar dit is nog nooit gebeurd.

Ook discussies over de ratificatieprocedure zijn al eerder langsgekomen. In 2005 was Nederland bijvoorbeeld ook laat met ratificeren: de verdragen met Algerije en Libanon wachtten toen alleen nog op de Nederlandse handtekening. Toenmalig minister Ben Bot raadde de Kamer aan vlug in te stemmen, omdat Nederland niet als enige in de EU nee moest zeggen. Ook de voorlopige inwerkingtreding van een verdrag is geen nieuwigheid: daarover werden in 2013, bij het debat over Centraal-Amerika, al vragen gesteld. Net als bij het verdrag met Oekraïne traden de handelsdelen van dit verdrag toen al in werking, terwijl het politieke deel nog steeds wacht op ratificatie.

Nieuwe elementen

Toch heeft het debat over Oekraïne ook nieuwe elementen. De verdragen met Oekraïne, Georgië en Moldavië zijn veelomvattender dan die met de mediterrane of Centraal-Amerikaanse landen. Dat komt doordat het een compromis is tussen verschillende Europese landen, vertelt Clingendael-onderzoeker Jan Rood. „Polen en Zweden hebben sterk aangedrongen op de mogelijkheid tot lidmaatschap van Oekraïne. Andere landen, zoals Nederland, hebben daar bezwaar tegen gemaakt.” In de tekst is daarom te zien dat er is gespeeld met bewoordingen, zegt Rood. „De EU wil wel politieke banden, maar wil niet de suggestie wekken dat het verdrag een opmaat is naar lidmaatschap.”