Groot Europa is zwak Europa

Kunnen een Nederlander, een Fransman en een Griek zich Europese burgers voelen? Alleen als de buitengrens van Europa heel duidelijk is, schrijft Paul Scheffer. „Er moet een moratorium komen op uitbreiding van de EU.”


‘We zijn de controle kwijt. Sommige burgers roepen dat binnengrenzen weer moeten worden opgetrokken. Verkeerde oplossing. We moeten eindelijk die buitengrenzen goed gaan bewaken. Het is essentieel voor het overleven van de EU.” António Vitorino, voormalig eurocommissaris van socialistische huize, sloeg een sombere toon aan in een gesprek vlak voor de jaarwisseling: „Toen ik in 2002 opperde om grensagentschap Frontex op te richten, schreef ik al dat het moest uitgroeien tot een grenswacht. Maar Frontex mag niets. Ze hebben weinig geld en weinig mensen. Ze moeten door regeringen worden uitgenodigd om te komen helpen.”

Europa worstelt met zijn buitengrenzen, zoveel is wel duidelijk. Maar achter de controverses over beleid gaan politiek-filosofische vragen schuil. Het pleidooi om meer werk te maken van de gemeenschappelijke grenzen raakt namelijk aan de wezenlijke vraag of burgers elkaar in toenemende mate als medeburgers in Europa gaan zien. Maar kan er op langere termijn een democratische gemeenschap ontstaan op ons door taal en traditie, door belangen en beginselen verdeelde continent?

Abram de Swaan heeft mooi geschreven over ‘identificatie in een uitdijende kring’, een analyse die op z’n minst een geschiedenis van vooruitgang suggereert. Hij laat zien hoe de primaire vereenzelviging, op grond van bloedverwantschap en nabuurschap in een agrarische samenleving, in de afgelopen eeuwen is uitgegroeid tot een bredere kring van identificatie. Die ruimere vereenzelviging heeft te maken met natie, klasse, etniciteit en religie. Tegelijk laat hij zien dat het aanleren van die vereenzelviging vooral in de beperktere omgeving van bijvoorbeeld het gezin gebeurt, en hoe nog steeds verwantschap en nabijheid de emotionele lading van zulke ruimere identiteiten versterken. Zo vertellen veel soldaten dat ze uiteindelijk niet zozeer voor de ‘natie’ hun leven willen riskeren, maar voor hun kameraden op het slagveld.

De reikwijdte van de groep van mensen met wie we ons kunnen vereenzelvigen is in de loop van de geschiedenis gegroeid en de vraag is of we die kring van identificatie tot het geheel van Europa kunnen uitbreiden. Er valt iets te zeggen voor de gedachte dat er juist in de crises van de afgelopen jaren een besef is ontstaan van een gedeelde ruimte: we kijken voor het eerst naar verkiezingen in Frankrijk of Griekenland met het gevoel dat de uitslag ons ook direct raakt. We begrijpen nu beter dat het Griekse begrotingstekort ook ons begrotingstekort is, dat de Italiaanse landsgrens ook onze grens is geworden.

Maar de Unie is te veel een bestuurlijke moloch en te weinig een beschavingsideaal. In de kern gaat het erom dat we Duitsers, Zweden, Roemenen en Letten als medeburgers gaan ervaren. Daar zijn we nog ver van verwijderd, want een grensoverschrijdende democratie vraagt uiteindelijk om een lingua franca, een voertaal die naast de nationale talen wordt gehanteerd. Maar hier wil ik me concentreren op een andere belangrijke voorwaarde: zonder een gemeenschappelijke grens is zo’n idee van gedeeld burgerschap moeilijk voorstelbaar.

EU moet bescherming bieden

Mijn eerste conclusie is dat er na de opheffing van de binnengrenzen een prangende vraag is opgekomen, namelijk: hoe beschermen we onze gemeenschappelijke buitengrens? Een nieuwe rechtvaardiging voor de integratie kan alleen worden gevonden als de Unie naast openheid ook bescherming biedt. Tot nog toe stond de integratie in het teken van de vrijheid om grenzen te overschrijden, maar die relativering van de binnengrenzen kan alleen maar worden volgehouden als Europa meer aandacht gaat geven aan de veiligheid. Wil Europa een waardengemeenschap zijn, dan moet het ook een veiligheidsgemeenschap willen worden.

In 1985 werd op het Luxemburgse drielandenpunt Schengen een historisch akkoord gesloten om de grenscontroles stap voor stap af te schaffen. Tien jaar later was het zover. Aanvankelijk ging het om de Benelux, Frankrijk en Duitsland, maar inmiddels hebben tweeëntwintig EU-lidstaten en vier andere landen, bijvoorbeeld Noorwegen en Zwitserland, zich hierbij aangesloten. Een gebied met vierhonderd miljoen inwoners: vrij personenverkeer hoort bij een vrije markt van goederen en diensten.

Vanaf het begin werd het belang van een gemeenschappelijke buitengrens wel onderstreept, maar het heeft twintig jaar geduurd vooraleer er een institutionele vorm werd gevonden in Frontex, afgeleid van het Franse woord voor buitengrenzen: frontières extérieures.

De omvang en de ontwikkeling van het budget van Frontex laat de halfslachtige omgang met deze kwestie zien. Wat nu vaak wordt voorgesteld als een onmogelijkheid, is allereerst het uitvloeisel van een slecht doordachte integratie. Uit de nadruk op praktische problemen spreekt vooral een gebrek aan collectief handelen, want waarom zou het bewaken van een gemeenschappelijke buitengrens niet gemakkelijker zijn dan vroeger, toen we met minder technische middelen de buitengrenzen en daarbij ook nog eens de binnengrenzen moesten bewaken, kortom: toen we een veel langere grens hadden?

Uiteindelijk weegt het morele misverstand rond grenzen zwaarder dan de praktische of politieke mogelijkheden die, zoals iedereen zal begrijpen, aan beperkingen onderhevig zijn. Niemand wil een totalitaire staat die alle wetsovertreding met draconische middelen uitbant, en niemand wil een staat met waterdichte grenzen. Dus er zullen altijd mensen zijn die zonder toestemming de grens oversteken. Maar illegaliteit is nog nooit een argument geweest om legaliteit af te schaffen. Het gegeven dat mensen inbreuk maken op wetten, maakt die wetten nog niet achterhaald. De kern is meer dat we niet voldoende onderscheid maken tussen afsluiten en reguleren: een grens sluit niet het menselijk verkeer af, maar reguleert de stroom van mensen.

Een machtspolitieke rol voor EU

Je kunt het ook anders zeggen: het succes van Europa als vrijheidsgemeenschap maakt de stap naar een veiligheidsgemeenschap nodig. Dat is mijn tweede conclusie: het economische Europa schiet tekort en een meer machtspolitieke rol van Europa is onvermijdelijk. Velen zouden zich willen vastklampen aan de status quo: we hoeven niet nog meer invloed en beseffen dat we sinds de Tweede Wereldoorlog een gouden tijd hebben beleefd. Maar er is geen reden om aan te nemen dat de wereld die voor ons ligt de koestering van afzijdigheid zal belonen.

Volgens de Duitse filosoof Peter Sloterdijk is Europese eenwording zonder een voorstelling van Europa als wereldmacht onmogelijk. Welke politieke opgave hield hij begin jaren negentig al aan Europa voor?

Het drama van de burgeroorlog in Joegoslavië liet zien dat er een ‘dwang tot grote politiek’ is ontstaan – een term van Nietzsche uit Voorbij goed en kwaad. Hoe kan het continent na vijftig jaar afzijdigheid weer een rol op het wereldtoneel vervullen, zonder onmiddellijk ook weer alle treurige aspecten van machtspolitiek te laten zien?

Dat is een kernprobleem van de integratie: kunnen we ons Europa als macht in de wereld voorstellen binnen de grenzen van een democratische rechtsorde? En brengt zo’n rol niet een riskant Duits overwicht met zich mee – niet enkel economisch zoals nu, maar ook politiek? Men begrijpt de aarzelingen in Duitsland om dat vacuüm in Europa op te vullen. Grootheid, zo weten de Duitsers uit eigen ervaring, is gevaarlijk – en leidt in een milde vorm nu al tot een nare ontvangst in Athene. Maar ook al zou Duitsland wel die rol op zich nemen: zou het land bij machte zijn om Europa te leiden? Ik denk het niet: Duitsland is wel een dominante, maar geen dominerende macht in Europa.

Misschien zal het een Frans-Duits zwaartepunt worden, maar zonder centrum gaat het niet. Tot aan 1989 compenseerde de Amerikaanse dominantie de zwakte van Europa in de wereldpolitiek. Dat heeft bijgedragen aan de eenwording, want elke poging om Europa een werkelijke externe rol te geven, kan gemakkelijk leiden tot een verheviging van interne spanningen. Toch is de Europese Unie nu blootgesteld aan deze dwang tot grote politiek. Kijk maar naar de spiraal van geweld in de nabijheid van Europa, met de oorlogen in onder meer Syrië, Irak, Libië en Oekraïne.

Moratorium op uitbreiding EU

Zo’n politieke rol in de wereld is niet mogelijk zonder een duidelijk idee over de omtrekken van de Unie. Mijn derde en laatste conclusie ten aanzien van de grenzen van Europa gaat dan ook over de kwestie van de uitbreiding. Het grootste veiligheidsprobleem ligt niet meer in het hart van Europa – de Frans-Duitse rivaliteit die de grondlegger van de Europese eenwording Monnet slapeloze nachten bezorgde – maar aan de randen. Dat de grens nu zo ver in het oosten en het zuiden ligt, is de grootste bijdrage van de Unie aan de vrede in Europa. Dat de overgang van het communisme naar de democratie overwegend vreedzaam is verlopen, heeft zeker met de Europese integratie te maken.

De uitbreiding van de Unie is een grote verworvenheid, maar de kwestie die iedereen bezig zou moeten houden is: wat zijn de grenzen aan de opname van nieuwe lidstaten? De kwestie van een Turks lidmaatschap van de Europese Unie is een politiek urgente vraag, zeker na de slechte deal met dat land over de vluchtelingenkwestie. Niet dat een lidmaatschap op korte termijn overwogen kan worden, maar in Ankara is de indruk gevestigd dat het christelijke Europa geen plaats wil inruimen voor een islamitisch land.

Menigeen zoekt de samenhang van Europa inderdaad in een omschreven beschaving – het Latijnse christendom – die zich als democratische minderheid heeft te verdedigen tegen de machten van het orthodoxe christendom en de islam. Op die ‘botsing van beschavingen’ – voor het eerst onder woorden gebracht door Samuel Huntington – kan natuurlijk wel wat worden afgedongen. De Europese geschiedenis bewijst op z’n minst dat er binnen één ‘beschaving’ verwoestende oorlogen mogelijk zijn. Anderzijds tonen de oorlogen in het Midden-Oosten aan dat de islamitische solidariteit ook tamelijk zwak is.

Er zijn sterke argumenten om te pleiten voor een Turks lidmaatschap. Niet alleen is Turkije economisch een belangrijk land, maar ook geopolitiek heeft het een belangrijke rol als lid van de NAVO. Die argumenten gelden nog steeds, maar in de laatste jaren is er een serieuze terugslag merkbaar. In interviews beklagen de leiders van Turkije, president Erdogan voorop, zich over de afbrokkelende tolerantie in Europa. Hij zwijgt echter over de beknotting van de vrijheden in eigen land, over de honderden journalisten die in Turkse gevangenissen zijn opgesloten. Het is onmogelijk voor Turkije om in deze omstandigheden lidmaatschap na te streven.

De EU is te weinig een beschavingsideaal

Het door burgeroorlog verscheurde Oekraïne kan ook geen aanspraak maken op lidmaatschap in de voorziene toekomst. Daarvoor is het land niet alleen te veel verscheurd tussen Oost en West, maar ook nog eens een gebrekkige rechtsstaat en doortrokken van corruptie. Het zal nog heel lang duren voordat het land enige stabiliteit zal vinden en zich heeft ontworsteld aan een lange geschiedenis van autoritair bestuur. Daarom is het verlangen van Oekraïne om lid te worden van de Unie begrijpelijk en tegelijk wereldvreemd.

Juist omdat het land geen lid van de Unie kan worden, is het associatieverdrag dat de Unie in 2014 met Oekraïne sloot geen slechte oplossing. Dat geeft de Unie immers de mogelijkheid om bij te dragen aan de ontwikkeling van een land dat qua omvang en ligging een strategische positie inneemt. Het is ook goed dat we een kans hebben om ons daarover bij een referendum uit te spreken, maar dan zou je wel mogen hopen dat de voorstanders van het verdrag duidelijk uitspreken dat het geen voorportaal is naar een volwaardig lidmaatschap.

Als we nu de balans opmaken, dan lijkt het duidelijk dat de grens van de uitbreiding is bereikt. Zonder een heldere uitspraak over de buitengrens van Europa blijft de onzekerheid voortduren. Wil de Unie enige stabiliteit brengen aan die grens, dan moet er een moratorium voor de komende vijftien tot twintig jaar worden afgekondigd op verdere uitbreiding. Daarover moet duidelijkheid worden gegeven, want de verdere versoepeling van de binnengrenzen vraagt immers om een versteviging van de buitengrens. Niet om Europa af te sluiten voor de wijdere wereld, maar wel om een duurzame toenadering mogelijk te maken over de grenzen die het continent eeuwenlang hebben verdeeld.

Zo zien we dat er grote politiek-filosofische dilemma’s schuilgaan achter alle keuzes die gemaakt moeten worden met betrekking tot de buitengrenzen. We moeten opnieuw nadenken over de mogelijkheden van een gemeenschap in tijden van globalisering. Die hoeft niet samen te vallen met de nationale staten van nu, maar zonder begrenzing kan ook een open samenleving niet functioneren. Sterker nog: juist de liberale democratieën kunnen zich in een chaotische omgeving van autoritaire staten in verval – en dat is de situatie waarin veel landen aan de grenzen van Europa momenteel verkeren – niet zonder voorbehoud openen naar de buitenwereld.

Eerdere artikelen van Paul Scheffer in NRC
Europa begint bij de buren (13 februari 2016)
De exodus en ons geweten
(24 oktober 2015)
Terugkeer naar realisme en macht is verraad (8 november 2014)
Nostalgische idealen zijn er niet alleen bij jihadisten (11 oktober 2014)
Roep om bescherming in Europa (30 mei 2014)
China, India, Brazilië – de EU blijft ze nog voor (12 april 2014)
Geen Verenigde Staten van Europa alstublieft (30 november 2013)
De tragiek van het humanisme (2 november 2013)
Het multiculturele drama: een repliek (25 maart 2000)
Het multiculturele drama (29 januari 2000)