Realitycheck: vluchtelingen blijven vluchten

Oplossingen voor de vluchtelingencrisis – ook de deal met Turkije – zijn onrealistisch, schrijven Thomas Spijkerboer cum suis. Hun advies voor de korte termijn: op de blaren zitten. Voor de lange termijn: het asielbeleid grondig herzien.

Europese politici proberen uit alle macht het aantal vluchtelingen onder controle te krijgen – de laatste weken vooral door de deal met Turkije. De EU kraakt in zijn voegen: Schengen staat op omvallen, en een aantal landen is niet langer bereid internationaalrechtelijke verplichtingen na te komen. Toch kan het aantal vluchtelingen het probleem niet zijn. Dat bedraagt 0,3 procent van de EU-bevolking. Europa wil vluchtelingen vooral in Turkije, Jordanië en Libanon houden, maar daar verblijven naar verhouding 10 tot 100 keer zoveel vluchtelingen als in Europa. Hoe kan er dan toch een vluchtelingencrisis zijn?

1 Het Dublin-verdeelsysteem is oneerlijk

In de afgelopen maanden kwamen vier systeemfouten in het Europese asielbeleid aan het licht. Het eerste probleem is intern. Het Dublin-systeem verdeelt de verantwoordelijkheid voor asielzoekers over de EU-lidstaten, maar doet dat oneerlijk. Als asielzoekers conform ‘Dublin’ verdeeld zouden worden, zaten Griekenland en Italië met het overgrote deel opgescheept. Zij hebben er lang op aangedrongen de regels te veranderen, maar de noordelijke lidstaten voelden daar niets voor omdat de regels hen prima uitkwamen.

De onmacht – en deels ook onwil – van de zuidelijke lidstaten om dit systeem in stand te houden bleek al eerder. De Griekse asielprocedure bleek uiteindelijk zó beroerd dat het in strijd met de mensenrechten is om asielzoekers erheen te sturen. Italië deed weinig moeite om asielzoekers ervan te weerhouden door te reizen. Door de succesvolle sabotage van de landen op de Balkanroute ontdekken landen als Duitsland en Zweden nu ook hoe oneerlijk het kan uitpakken. Ineens willen ze wel het verdeelsysteem heroverwegen, maar nu vinden ze de oostelijke lidstaten tegenover zich.

Ook voor asielzoekers is het systeem oneerlijk. Er zijn Europese wetten gemaakt om het asielrecht te harmoniseren. Maar de kans om als vluchteling erkend te worden is in de ene lidstaat wel twee keer zo hoog als in de andere; en de opvang is in het ene land goed geregeld, terwijl je in het andere op straat slaapt. Vluchtelingen hebben niet alleen formeel recht op bescherming. Ze hebben daar ook dringend behoefte aan. Net als de lidstaten hebben ze er vaak een groot en redelijk belang bij om het systeem te frustreren.

Dat mag niet. Regels zijn regels. Dus als lidstaten en asielzoekers zich niet aan de regels houden, moeten ze daartoe gedwongen worden. Dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Regels die het helemaal van dwang moeten hebben omdat ze voor hoofdrolspelers onredelijk zijn – het is sowieso onbegonnen werk.

2 Waterdichte grenzen zijn een illusie

De tweede systeemfout is dat de verwachtingen van het verschijnsel grens te hoog gespannen zijn – zowel feitelijk als juridisch. Grenzen zijn niet in staat om elke vluchteling tegen te houden. De grens tussen Noord- en Zuid-Korea is redelijk waterdicht, maar stopt behalve mensen ook alle economisch verkeer. Europa heeft enorme belangen bij soepele circulatie van kapitaal, goederen en mensen. Het systematisch controleren van alles en iedereen is mogelijk, maar dat kost geld en principes. Wie dit voorstelt, moet er bij melden hoeveel tientallen procenten de netto-inkomens gaan teruglopen. Bovendien geldt het waterbed effect: wanneer de ene route wordt gesloten, opent er een andere. Die is vaak langer en gevaarlijker. En hoe strenger de grenzen worden gecontroleerd, hoe meer vraag er ontstaat naar mensensmokkel.

Ook juridisch zijn grenzen niet in staat vluchtelingen tegen te houden. Mensen aan de grens terugsturen mag alleen als (1) het buurland veilig is en (2) de gelegenheid wordt geboden om asiel aan te vragen in individuele (beroeps)procedures.

In het verleden is wel geprobeerd om aan deze rechtsregels te ontkomen, zoals mensen in internationale wateren uit zee vissen en terugsturen (‘pushbacks’). Deze trucs zijn van het zelfde kaliber als Guantanamo Bay of de Russische geheime dienst die vindt dat een opponent met polonium vermoorden in Londen wél mag. De Grote Kamer van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft zulke trucs dan ook unaniem verworpen. Een staat moet zich buiten zijn eigen grondgebied even netjes gedragen als daarbinnen.

3 Ontmoediging leidt tot mensensmokkel

De derde systeemfout: vluchtelingen krijgen asiel als ze eenmaal in Europa zijn, maar uit alle macht wordt gepoogd te voorkomen dat zij hier kunnen komen: visumverplichtingen, luchtvaartmaatschappijen moeten vóór vertrek documenten controleren, doorreislanden worden onder druk gezet om ook visumverplichtingen in te voeren. Inmiddels hebben ook Jordanië, Libanon en Turkije een visumplicht voor Syriërs ingevoerd. Dat leidde niet tot een afname van het aantal vluchtelingen, maar wel tot levendige mensensmokkel, omdat Syriërs niet bleven wachten tot ook hun huis in puin lag. De mensensmokkel werkte dusdanig goed dat ook bijvoorbeeld Eritreërs die al decennia in Soedan zaten, dachten: nu of nooit.

Het werd vluchtelingen dus verboden hun land te verlaten, waardoor een chaotischer en waarschijnlijk grotere migratiestroom op gang kwam dan als Syriërs wel de gelegenheid was gegeven te ontkomen. Daar bovenop raakte de opvang in de buurlanden volstrekt overbelast, en werd die zwaar ondergefinancierd – de afgelopen jaren is slechts de helft van het benodigde geld bij elkaar gebracht.

4 Een gedeelde visie van de EU ontbreekt

De eerste drie systeemfouten gaan over de inhoud van het beleid. De laatste systeemfout is dat de gekozen vorm van samenwerking het midden houdt tussen volledige Europeanisering en klassieke intergouvernementele samenwerking. Het asielbeleid is gebaseerd op minimum-harmonisatie en wederzijdse erkenning van (afwijzende) beslissingen. Maar de implementatie van de wetgeving waarmee dat bereikt moet worden, is volledig in handen van de lidstaten. De EU heeft geen uitvoerende bevoegdheden. Een dergelijke vorm van samenwerking werkt alleen als lidstaten echt willen samenwerken omdat zij een gedeelde visie op een bepaalde kwestie hebben. Die wil en gedeelde visie ontbreken bij asiel volstrekt.

De Syrische vluchtelingen zijn de eerste stresstest voor het Europese asielsysteem. Waaruit bestaat de Europese reactie? Met betrekking tot de eerste, interne systeemfout gebeurt er vrijwel niets. Het herverdelen van asielzoekers vanuit Italië en Griekenland is in onwilligheid blijven steken. Het Dublin-systeem wordt herzien, zonder dat de fundamentele oneerlijkheid wordt opgelost. Er komen wat marginale extra regels bij die het misschien een tikkeltje minder oneerlijk, maar zeker een stuk ingewikkelder maken. Lidstaten blijven er belang bij hebben het systeem te saboteren. Dat geldt ook voor asielzoekers, omdat de ongelijkheid van de nationale asielsystemen blijft.

Voor de tweede en de derde systeemfout is de deal met Turkije illustratief. Per kerende post moeten bootvluchtelingen worden teruggestuurd, in ruil waarvoor sommige Europese landen sommige Syriërs uit Turkije zouden opnemen. Zolang de EU de visumplicht voor Turken niet laat vervallen, is volstrekt onduidelijk waarom Turkije er belang bij heeft hieraan mee te werken. Bovendien is Turkije van geen kanten veilig. De laatste keer dat Turkije werd veroordeeld voor onmenselijke behandeling van een asielzoeker, dateert van 15 december vorig jaar.

Vluchtelingen blijven dus een legitiem belang hebben bij doorreis naar andere landen. Het hoofdprobleem in Turkije is niet een gebrek aan geld, maar het ontbreken van een behoorlijk rechtstatelijk systeem en de vermenging van de vluchtelingenproblematiek met vitale politieke issues, waaronder de Koerdische kwestie. En waarom zou het verdelen van vluchtelingen vanuit Turkije over Europese landen lukken, terwijl de teller voor verdeling vanuit Griekenland en Italië al bij een paar honderd blijft steken? Ook gaan vluchtelingen natuurlijk proberen via andere routes Europa binnen te komen.

De reactie op de vluchtelingenproblematiek bestaat dus uit het voortborduren op systeemfouten waar de problematiek nu juist uit voort komt. Het verbod op vluchten blijft het uitgangspunt; er zijn onrealistische verwachtingen van wat aan de grens kan en mag; en de oneerlijkheden in het systeem voor lidstaten en vluchtelingen blijven. Ook de vierde systeemfout – een onduidelijke vorm van samenwerking die alleen werkt als landen echt willen – blijft.

Hoe moet het dan wel? Zoals de bankencrisis van 2008 niet in een paar weken of maanden kon worden opgelost, zo kan ook het aantal vluchtelingen niet snel onder controle worden gebracht zolang de oorlog in Syrië voortduurt. Voor de korte termijn zal Europa op de blaren moeten zitten. Twee zaken zijn daarbij van belang. Er moet, ten eerste, rekening gehouden worden met blijvend hoge aantallen vluchtelingen – niet omdat we Gutmenschen zijn, maar je maar beter op de werkelijkheid voorbereid kunt zijn. Ten tweede moeten zonder voorwaarden vooraf in de EU een groot aantal Syriërs worden opgenomen uit (in volgorde van urgentie) Libanon, Jordanië en Turkije. Daardoor vermindert de vraag naar smokkel en worden die landen in staat gesteld een stevig aantal vluchtelingen wél goed te herbergen.

Voor de langere termijn moet Europa het asielbeleid grondig heroverwegen. De interne onevenwichtigheden, de overspannen verwachtingen van de grens, en het reisverbod voor vluchtelingen moeten van tafel. Voor welke onderdelen van het beleid welke juridische samenwerkingsvorm wordt gebruikt moet samenhangend beoordeeld worden, en niet in losse deals op detailniveau. Een omvattend vluchtelingenbeleid moet gebaseerd zijn op de volgende uitgangspunten:

- vluchtelingen hebben niet alleen het recht om geweld en onderdrukking te ontvluchten, ze zullen dat (of we dat nou leuk vinden of niet) feitelijk ook doen;

- buurlanden zijn bijzonder geschikt voor opvang, en moeten daarvoor ruimhartig worden gefinancierd; er moet grootschalig herverdeeld worden als het er zo vol wordt als in Libanon of Jordanië;

- grenzen zijn geschikt om te controleren wie er binnen komt, en om te beoordelen wie er niet naar binnen mag; wie meer van grenzen verwacht, lokt illegale migratie uit;

- het Europese asielsysteem moet voor lidstaten en voor vluchtelingen redelijk zijn.

Met deze uitgangspunten zou een einde komen aan het onrealistische maakbaarheidsdenken waarop het beleid nu gebaseerd is. En ze zorgen ervoor dat de beginselen waarop Europa gegrondvest is niet bij het grofvuil hoeven te worden gezet.