Die hoge bestuursrechters laten zich écht niet zomaar opheffen

Het kabinet wil niet dat er vier ‘hoogste’ bestuursrechters zijn die elkaar in de weg kunnen zitten. Maar de boel reorganiseren, dat gaat zomaar niet.

Interieur van de nieuwbouw van de Hoge Raad der Nederlanden. Het gebouw aan het Haagse Korte Voorhout wordt in april geopend door koning Willem-Alexander. Foto Koen van Weel/ANP

Voor belastingzaken is er de Hoge Raad. Klagen over gemeentelijke bouwplannen doe je bij de Raad van State. Na een geweigerde uitkering kun je je gelijk halen bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en bedrijven die geen toestemming krijgen om te fuseren, stappen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).

Vier hoogste bestuursrechters heeft Nederland, die allemaal het laatste oordeel vellen in zaken tegen de overheid. Ieder hebben ze hun eigen specialisatie.

Dat is al ingewikkeld, maar er zijn ook nog eens kwesties die bij meerdere hoogste rechters kunnen spelen – die daar dan verschillend over kunnen oordelen. 

Neem het vrouwenstandpunt van de SGP. De Raad van State vond in 2007 dat vrijheid van godsdienst én vrijheid van vereniging zwaarder wegen dan mogelijke discriminatie. Maar de Hoge Raad besliste in 2010 dat de SGP vrouwen moest toelaten op de kieslijst.

Het kabinet heeft nu een plan om het overzichtelijker te maken. Maar weer niet zo overzichtelijk als eerder was afgesproken in het regeerakkoord. Het duurde drie jaar om tot een compromis te komen. Tweede Kamerfracties mogen deze week schriftelijk hun mening geven.

Er zou één hoogste bestuursrechter komen, spraken VVD en PvdA in 2012 af. Die zou alle zaken gaan behandelen die voorheen bij de Raad van State, de CRvB en het CBb terechtkwamen. Dat zou meteen een ander probleem oplossen: de ‘dubbelrol’ van de Raad van State, die niet alleen rechtspreekt, maar ook de belangrijkste adviseur is van de regering.

De Tweede Kamer vindt al jaren dat die twee rollen niet bij elkaar horen. Maar het kabinet waardeert de Raad van State om zijn snelheid en effectiviteit en wil de rechtspraak daar niet weghalen. Dus die blijft bestaan als hoogste rechter. Als je dan echt maar één hoogste bestuursrechter wil, zou dat de Raad van State moeten zijn. Maar dat wil de Tweede Kamer dus niet. En nu gaat het zo: de zaken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven worden overgenomen door de Raad van State. De zaken van de Centrale Raad van Beroep gaan naar de vier gerechtshoven.

Het is een constructie die drie problemen oplevert.

1.De Raad van State wordt toch niet gesplitst

Vrijwel de hele Tweede Kamer wil het en toch gebeurt het niet. De rechtsprekende taak moet worden weggehaald bij de Raad van State, zei VVD-Kamerlid Joost Taverne in 2011. Bijna de hele Tweede Kamer steunde hem. In die tijd werd de wens van de Kamer niet uitgevoerd en nu, in dit wetsvoorstel, weer niet.

De reden?

De Raad van State velt sneller oordelen dan andere rechters, omdat er met weinig rechters en veel ambtelijke ondersteuning wordt gewerkt. Althans, dat zeggen de ministers Van der Steur (Justitie, VVD) en Plasterk (Binnenlandse Zaken, PvdA). Zo’n effectieve rechter wil het kabinet niet opheffen – want dan zou die worden ondergebracht bij andere, minder effectieve, rechters.

Dus werd het een compromis, waar VVD en PvdA nu genoegen mee nemen: een minder vergaande splitsing. De Raad van State moet zijn twee taken beter scheiden. Niemand mag er bijvoorbeeld nog én rechter zijn én adviseur.

Andere rechters zien de Raad van State als een instituut dat dicht tegen de macht aanschurkt. „Iedereen die daar komt, wordt beneveld door het pluche”, zegt een rechter. Bij de Raad werken veel oud-politici en -topambtenaren. En de koning nodigt alle rechters en adviseurs elke twee jaar uit voor een diner op zijn paleis.

Jaap Polak, voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak bij de Raad van State, verzet zich tegen dat beeld. Zijn instituut is juist door die dubbelrol een sterke tegenmacht voor de regering, zegt hij. De kennis bij de afdelingen advisering en rechtspraak versterken elkaar volgens hem. „In gezamenlijke themacommissies bespreken we bijvoorbeeld hoe nationale en Europese wetgeving verenigbaar zijn, met vijf hoogleraren Europees recht erbij. Daar hebben we veel baat bij.”

2.De kennis van de Centrale Raad van Beroep versplintert

Als je aanvraag voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt afgewezen, kun je in beroep gaan bij de rechtbank. Als je geen gelijk krijgt, kun je het nog één keer proberen: de Centrale Raad van Beroep is de hoogste rechter op het terrein van sociale zekerheid en ambtenarenrecht.

Voortaan zou je volgens het kabinet in hoger beroep moeten gaan bij een van de vier ‘algemene’ gerechtshoven.

CRvB-president Theo Simons vreest dat de deskundigheid van zijn Raad „versplintert” als zijn personeel wordt verdeeld over de vier hoven. „Het gaat me niet om het behouden van het instituut zelf”, zegt Simons. Hij had het geen probleem gevonden als er één hoogste bestuursrechter was gekomen.

„Bij ons zijn er acht rechters gespecialiseerd in zaken die gaan over de Wet maatschappelijke ondersteuning”, zegt Simons. „Als je die verdeelt over vier gerechtshoven, heb je er twee per hof. Zij zullen er dan andere zaken bij moeten doen. Dat is verwatering van hun specialiteit.” Ook is hij bang dat de vier gerechtshoven op verschillende manieren kunnen oordelen. „Je verliest rechtseenheid.”

Ook Frits Bakker, voorzitter van de koepelorganisatie Raad voor de Rechtspraak verwacht verlies van specialiteit. Maar hij vindt de zaken ook weer niet zó specialistisch „dat ze niet verspreid kunnen worden”.

3.Gespecialiseerde CBb-rechters worden van zaken gehaald

Als twee bedrijven willen fuseren of samenwerken, hebben ze toestemming nodig van de Autoriteit Consument en Markt (ACM). Wie geen toestemming krijgt, stapt naar het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb). Dat is dan ook meteen de laatste kans. 

Deze gespecialiseerde rechters weten alles over onder meer mededingingsrecht, energie en telecom. Hun zaken wil het kabinet verhuizen naar de Raad van State.

Toen deze verandering vorig jaar bekend werd, protesteerden twee grote bedrijven die vaak met het CBb te maken hebben: KPN en Vodafone. De „zeer diepgaande expertise” van het CBb mag niet verloren gaan, schreef Vodafone.

En nu zegt de Raad van State maar vier of vijf van de 17 gespecialiseerde CBb-rechters nodig te hebben. De andere raken dan niet werkloos, maar moeten ergens anders als rechter aan het werk, buiten hun specialisme.

Onacceptabel, vindt de Raad voor de Rechtspraak. „De overheid pakt rechters die levenslang benoemd zijn, hun taak af”, zegt voorzitter Frits Bakker.

Als alle rechtszaken naar de Raad van State gaan, en het hele budget, dan moeten ook alle rechters mee. „Als dit in Polen of Hongarije zou gebeuren, zou iedereen zijn mening klaar hebben.”

Ook rechtersvakbond NVvR, die instemmingsrecht heeft, wil dat de Raad van State alle 17 rechters meeneemt. „We moeten ervoor zorgen dat hun kennis niet verloren gaat”, zegt voorzitter Rosa Jansen.

Volgens de Raad van State past het overnemen van 4 of 5 rechters bij hun manier van werken. Bij de Raad zijn er minder rechters nodig, omdat de uitspraken uitgebreider ambtelijk worden voorbereid. Bij het CBb is er voor elke rechter één juridisch medewerker. Bij de Raad is die verhouding 1 op 8. „Als je kiest voor onze werkwijze”, zegt Jaap Polak, „kom je erop uit dat niet alle rechters meekomen”.

    • Christiaan Pelgrim