Gaan de Britten ons verlaten?

Tusk heeft zijn kaarten op tafel gelegd. Premier Cameron heeft nu nog twee weken om Europa te bedwingen. Gaat hem dat lukken?

Foto Toby Melville/Reuters
Foto Toby Melville/Reuters

Wat willen de Britten nu van Europa? Donald Tusk, voorzitter van de Europese Raad, kwam dinsdag met een voorstel dat hen binnen de EU moet houden. Aan álle wensen van de regering-Cameron werd in meer of mindere mate tegemoet gekomen.

De reacties in het Verenigd Koninkrijk waren vernietigend. „It stinks”, concludeerde de eurokritische tabloid The Sun. „Armzalige opbrengst”, meende het pro-Europese dagblad The Independent. Boris Johnson, burgemeester van Londen en mogelijk opvolger van David Cameron, zei „veel, veel meer” te willen van Brussel. Andere Conservatieve Lagerhuisleden lieten doorschemeren dat ze hoopten dat de premier nog een konijn uit zijn hoed tovert.

Twee weken heeft Cameron daarvoor. Twee weken om zijn 27 Europese collega’s te overtuigen hem nog iets meer te geven, én vervolgens de Britten dat dit akkoord de substantiële hervorming is die hij hun beloofde. Lukt dat niet, dan bestaat de kans dat zij de EU verlaten, een zogenoemde Brexit. Voor het einde van 2017 krijgen de Britten in een referendum de vraag voorgelegd: Blijven of Vertrekken?

Niemand in Europa wil dat de Britten vertrekken. „We zullen een oplossing vinden”, klonk het regelmatig uit de mond van Europese politici die Londen bezochten. Maar ook: „Europa heeft dringendere problemen dan Brexit.” Lees: de eurocrisis en de vluchtelingencrisis.

Steeds duidelijker werd de afgelopen maanden dat het Verenigd Koninkrijk daarbij aan de zijlijn staat. De Britten doen niet mee aan de euro, het land valt buiten Schengen, en heeft ook bij asielbeleid een opt-out. Een van de hervormingseisen van Cameron is bijvoorbeeld dat er een stevige garantie komt dat de eurolanden geen beslissingen nemen over de interne markt zonder de niet-eurolanden.

En op de vluchtelingencrisis reageert het Verenigd Koninkrijk, toch al benauwd over de komst van migranten, anders dan bijvoorbeeld Ierland en Denemarken. Die landen zijn ook niet verplicht mee te doen aan het Europese asielbeleid, maar nemen wel een aantal van de vluchtelingen op die de afgelopen maanden Europa bereikten. Londen kiest ervoor louter asiel te geven aan vluchtelingen uit de kampen rondom Syrië. Om het gebruik van mensensmokkelaars te ontmoedigen.

De Britse regering wéét dat de rest van de EU „andere kwesties op zijn bord heeft”, zei minister van Buitenlandse Zaken Philip Hammond eerder deze maand tegen een commissie in het Hogerhuis. „Maar voor ons zijn de onderhandelingen nummer één op onze Europese agenda.” Tegen Europese journalisten zei hij in de herfst: „Komt er geen akkoord, dan houden we dit referendum over de status quo. Er is geen speelruimte.”

Pro-Europese toespraak

Oorspronkelijk had Cameron de ambitie de hele Europese Unie „fundamenteel” te veranderen. Niet alleen de Britten moesten „een betere deal” krijgen, álle Europeanen. In zijn Bloomberg-toespraak in 2013 schetste hij een plan voor een „nieuw” Europa, dat flexibeler zou moeten zijn, meer concurrerend, democratischer, en waarin de mogelijkheid moest zijn bevoegdheden terug te krijgen van Brussel, in plaats van dat de EU steeds meer macht kreeg.

David Cameron EU speech

Het was een van de meest pro-Europese toespraken door een Britse premier gehouden. Cameron wil ook geen Brexit, wel een antwoord op Britse frustraties.

Op de toespraak volgden „eenvoudige en bescheiden” wensen. Althans, zo noemt Downing Street ze tegenover Europese journalisten. Tegenover Britse journalisten gaat het om „verrijkende hervormingen”. Hoe dan ook, ze leken haalbaar. Europees Commissievoorzitter Juncker wil bijvoorbeeld eveneens bureaucratie verminderen, en het concurrentievermogen van de Unie vergroten.

Maar in de maanden voor Britse verkiezingen, en met een opmars in de peilingen van de eurosceptische en rechtse UK Independence Party, werd immigratie een steeds groter thema. Het aantal immigranten bleef – ondanks een belofte in 2010 van Cameron – groeien, voornamelijk door de komst van Europeanen. In de Bloomberg-toespraak kwam ‘uitkeringstoerisme’ niet voor, noch de komst van EU-werknemers naar het Verenigd Koninkrijk. In de herfst van 2014 noemde Cameron beperking van EU-migratie „de kern van mijn onderhandelingsstrategie met Europa”.

De andere lidstaten steigerden. Het zou immers een inbreuk zijn op het vrije verkeer van personen, een van de pijlers van de Unie. In Oost-Europa zag men Camerons woorden ook nog eens als een diepe belediging: Polen, Roemenen en Bulgaren werden neergezet als profiteurs.

Voor de Britten is de komst van Europeanen echter het meest zichtbare gevolg van het EU-lidmaatschap. Ga naar een stad als Boston, in het oostelijke graafschap Lincolnshire, waar één op de tien inwoners uit Oost-Europa komt. De voertaal op straat is Pools, soms Litouws. In West Street, de straat tussen het station en de markt, een wandeling van tien minuten, zijn vrijwel alle winkels en restaurants Oost-Europees.

Cameron moest dus met iets komen. Hij speelde met het idee van een maximum aantal EU-burgers. Het werd – tot teleurstelling van eurosceptici – een beperking op overheidssteun voor werknemers, bijvoorbeeld huursubsidie. In het voorstel van Tusk is dat geworden: mits een land (dus niet alleen het Verenigd Koninkrijk) kan aantonen dat de druk op huisvesting, onderwijs en gezondheidszorg door de komst van EU-migranten onaanvaardbaar is. Het is bovendien een tijdelijke beperking.

Onderhandelingsspel

De onderhandelingen vonden de afgelopen maanden achter gesloten deuren plaats. Notulen en ander papierwerk werden naar verluidt na afloop van vergaderingen door de Britten ingenomen, uit angst dat er ook maar iets zou uitlekken.

Een inkijkje in hoe ze gegaan kunnen zijn, werd twee weken geleden gegeven in Londen. Daar speelden onder anderen de oud-premiers van Ierland en Italië, en oud-ministers uit Spanje, Duitsland en Polen de onderhandelingen na. ‘Nederland’ was Aart Jan de Geus, oud-minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Het was een spel. Maar binnen een half uur zat het Verenigd Koninkrijk, gespeeld door Malcolm Rifkind, staatssecretaris van Europese Zaken onder Margaret Thatcher, en een van de meer Europagezinde Conservatieve politici, geïsoleerd aan tafel. Ja, de Europeanen wilden een oplossing vinden voor de zorgen van de Britten. Maar de lijst praktische bezwaren groeide, evenals de gekrenktheid onder diegenen die dachten dat de Britten misschien niet van de instellingen van Europese Unie hielden, maar wel van hen.

De liefde van de Britten voor het continent is altijd een pragmatische geweest, een van het hoofd, niet het hart. En het lidmaatschap van de EU wordt gevoeld als „een nederlaag”, bekende een pro-Europese oud-minister eens. Het betekent immers dat het Verenigd Koninkrijk niet de wereldmacht is die zijn bewoners denken dat het is.

Voor bijna alle andere lidstaten stond de EU bij toetreding juist symbool voor optimisme: de oorspronkelijke zes kwamen samen na de verschrikkingen van de Tweede Wereldoorlog, zuidelijke landen kozen na jaren van dictatuur voor Europa, Ierland was een kolonie geweest, Oost-Europa leefde onder het communisme.

Zoals ook in het echt, was bij het naspelen van de onderhandelingen beperking van de sociale voorzieningen voor Europese werknemers het grootste knelpunt. Karel De Gucht (‘de Commissie’) legde voor dat het „gemeengoed is” de bijstand te beperken van werklozen, niet dat andere EU-burgers de toegang wordt ontzegd tot sociale voorzieningen (zoals huurtoeslagen en belastingvoordelen), wat Cameron wel wil. Noelle Lenoir (‘Frankrijk’) noemde het „kwalijk te veronderstellen dat buitenlanders anders zijn”.

Zelfs hervormingen die niet controversieel leken, bleken dat aan tafel wel te zijn. ‘Zweden’, bij monde van oud-minister Ewa Björling, pleitte voor niet meer of minder regels, maar bétere regels. De Geus noemde de Britse wens voor garanties tegen een oppermachtige eurozone „het zoeken van een paraplu terwijl het niet regent”.

En de Ierse oud-premier John Bruton noemde het ‘steeds hechtere verbond’ „het emotionele cement van de Unie”. Bruton omschreef Brexit als „een vijandige handeling”. En hij vroeg zich af: „Als we jullie nu geven wat jullie willen, hoe kunnen we er dan zeker van zijn dat jullie over tien jaar niet weer terugkomen?”

Heronderhandeling

Want Europa bevond zich al eerder in deze situatie. In 1975 hielden de Britten óók een referendum over hun lidmaatschap, van wat toen de Europese Economische Gemeenschap (EEG) heette. Ook toen ging het de Britten om „een fundamentele heronderhandeling”. Ook toen was de reden vooral partijpolitiek: premier Harold Wilson probeerde er eenheid mee te kweken in de Labourpartij. Zoals nu Cameron het referendum uitschreef om onenigheid binnen zijn Conservatieve partij te sussen. 

David Cameron en Jean-Claude Juncker bij een vergadering van de Europese Commissie. Foto Yves Herman/Reuters

Wilson, vertelt zijn toenmalig persoonlijk adviseur Bernard Donoughue, had meer met het Gemenebest dan met Europa. Vandaar dat de focus bij de onderhandelingen toen lag op boter en lam uit Nieuw-Zeeland en suiker uit de Caraïben, die niet toegelaten werden tot de Europese markt. Belangrijker was dat er een nieuwe formule moest worden gevonden om de te hoge Britse bijdrage aan de EEG te berekenen. Dat mislukte – het zou Margaret Thatcher een decennium later pas lukken.

„Toch leken de onderhandelingen dingen te bereiken die in het Britse belang waren”, herinnerde Donoughue zich onlangs in klein gezelschap over 1975. De Duitse bondskanselier Helmut Schmidt zou spreken van „grote concessies door de Duitse belastingbetaler”. Was het een toneelspel, waar critici nu ook Cameron en zijn Europese collega’s van betichten? Decennia later herinnerde Schmidt zich tegenover journalist Hugo Young dat het vooral ging om „een gezichtsreddende, cosmetische operatie”.

Waar nu Downing Street het voortouw neemt, leidde veertig jaar geleden het Britse ministerie van Buitenlandse Zaken – diplomaten dus in plaats van politici – de onderhandelingen. Donoughue: „Dat accepteerden we op Number Ten. Het was hun operatie, zij hadden de middelen. Iedere dag vergaderden wij daar.” Wilson was ‘onverschillig’ over de EEG, maar zijn minister van Buitenlandse Zaken, James Callaghan, zag het belang in van lidmaatschap. Vooral omdat de atlanticus zich realiseerde dat de Amerikanen de Britten als de brug naar Europa zagen.

Het grootste verschil is dat het leven buiten de EEG toen nog vers in het geheugen van de kiezer lag. Twee jaar eerder waren de Britten toegetreden, na een decennium van discussie over wat hun reactie op het – voor hen onverwachte – succes van de Gemeenschap moest zijn. Er heerste een sterk gevoel dat ze niet meer aan het roer stonden in Europa; lidmaatschap zou dat veranderen. De driedaagse werkweek (een bezuinigingsmaatregel), de oliecrisis en een inflatie van 25 procent hadden van het Verenigd Koninkrijk bovendien de arme man van Europa gemaakt. De EEG stond symbool voor normaliteit.

Nu is het omgekeerd: de beelden van eurocrisisvergaderingen, bootvluchtelingen en vooral Calais zijn voor de Britten voorbeeld van de chaos waarin de EU zich bevindt en waar de Britten buiten staan. Al noemde minister van Buitenlandse Zaken Hammond diezelfde crises „kansen” om bepaalde onderwerpen aan te snijden. „De Oost-Europese landen waren het meest robuust in hun ‘nee’ [als het ging om beperking van migratie, red]. Nu hebben de meeste van hen te maken met uitdagingen op het gebied van vrijheid van personenverkeer.” Staatssecretaris van Europese Zaken David Lidington zegt in drie jaar „steeds meer instemmend knikkende hoofden” rond de tafel te hebben gezien.

Niet zo diplomatiek

Europese diplomatie was de afgelopen jaren niet Camerons sterkste punt: als een van zijn eerste daden als partijleider trok hij de Conservatieven terug uit de Europese Volkspartij, waartoe alle grote regeringspartijen behoren. Hij ontbrak daardoor bij bijeenkomsten met Angela Merkel en Donald Tusk – diegenen die hij nu nodig heeft. Hij ‘vetode’ nieuwe begrotingsregels. Probeerde de benoeming van Juncker als Commissie-voorzitter tegen te houden.

Hij heeft geleerd van die mislukkingen. De afgelopen maanden werd er voortdurend heen en weer gereisd tussen Londen en de overige Europese hoofdsteden. Met al zijn 27 Europese collega’s en de Europese instellingen heeft Cameron bilaterale gesprekken gevoerd. Zeventien landen werden bezocht. En, zo benadrukt Downing Street graag, in sommige hoofdsteden was al in geen decennia een Britse premier geweest: Wenen, Sofia, Ljubljana. ‘Davids avonturen in Europa’, noemt de Britse parlementaire pers het gekscherend.

Doet het er toe waar Cameron over twee weken mee terug komt? Is het ooit genoeg voor de Britten? Niet voor de voorstanders van Brexit, die kostte wat kost willen vertrekken. Nigel Farage, partijleider van UKIP, noemt de hervormingseisen „op zijn best bescheiden”. De campagne is bovendien allang begonnen – ongeacht wat Cameron bereikt. Er worden folders uitgedeeld en ov-chipkaarthoesjes, er zijn promofilmpjes gemaakt, er wordt online heel veel over en weer geschreeuwd. En beide kanten houden al debatten.

Maar Cameron zal voor veel apolitieke conservatieve kiezers de doorslaggevende factor zijn. Als gezien wordt dat hij zijn Europese partners tot ongemakkelijke keuzes heeft gedwongen, zal hij als overwinnaar worden onthaald. En daarmee een Brexit kunnen voorkomen.

In een eerdere versie van dit artikel stond een grafiek op basis van een andere peiling. De huidige grafiek is gebaseerd op wat de 'peiling der peilingen' wordt genoemd.