Hoe zou de val van de EU eruitzien?

De euro is nog niet gered, vrij reizen staat onder druk. Europa kan kapot, klinkt het steeds vaker. Hoe zou de val van de EU eruitzien?

Geert Mak. Schreef in 2004 bestseller In Europa, een persoonlijk en historisch reisverslag.

Kan de Europese Unie uiteenvallen? Sinds rampjaar 2015 is de vraag niet langer taboe. Beleidsmakers speculeren openlijk over het uit elkaar spatten van het Europese project, onder druk van de vluchtelingencrisis. Schengen kraakt: maandag gaven lidstaten aan dat ze het vrij reizen langer willen beperken dan de regels eigenlijk toestaan. En er zijn meer bedreigingen. De euro is nog niet veilig, de Britten twijfelen aan hun EU-lidmaatschap en de Russische president Poetin ziet de EU liever vandaag dan morgen struikelen.

Maar kan het inderdaad: een desintegrerende EU? En hoe ziet dat er concreet uit? Zes denkers over de EU – vier Nederlanders, een Duitser en een Belg – tuurden desgevraagd diep in hun glazen bol en zeggen allemaal: ja, het kan klappen. Maar ze achten de kans dat de EU overleeft groter. En mocht het toch misgaan, dan zal er altijd iets van de EU overblijven. „De handelsbelangen zijn te groot om helemaal terug naar af te gaan”, zegt Rem Korteweg van het in Londen gevestigde Centre for European Reform.

Volgens de Griekse Duitser Janis Emmanouilidis van het European Policy Centre is de EU van nature kwetsbaar. Als een land in de problemen komt, zal niemand opperen het dan maar op te heffen. „Het vertrouwen van mensen in hun land is onvoorwaardelijk. Voor de EU gaat dat niet op.” Hij wil maar zeggen: zonder klinkende successen wordt de EU al snel een voetveeg. De Belg Karel Lannoo, van het Centre for European Policy Studies, wijst er bovendien op dat EU-lidstaten minder met elkaar verknoopt zijn dan vaak wordt gedacht. „De grote bedrijven zijn met elkaar verweven, ja, maar alles op het gebied van de detailhandel en diensten is dat niet. Op heel veel vlakken is de integratie helemaal niet zo diep. Dus het kan ook weer snel gedaan zijn.”

In feite is de desintegratie al begonnen, nu landen weer grenscontroles invoeren. Maar of dit een tijdelijke teruggang is of een game changer is moeilijk te zeggen. Emmanouilidis: „Toen Rusland de Krim innam werd gezegd: dit zal de geschiedenis veranderen. Nu wordt Oekraïne soms vergeten in het rijtje crises.”

Het gevaar schuilt volgens Emmanouilidis niet zozeer in deze of gene crisis, maar in de snelle opeenstapeling van problemen. „Stel: Schengen stort in. Wat zijn de gevolgen voor de interne markt? Je krijgt verwijten over en weer, de sneeuwbal wordt een lawine. ‘Niemand wilde dat het gebeurde, het was ook absurd, maar het gebeurde toch’ – de geschiedenis staat er bol van.” Dat de interne markt in ieder geval deels behouden blijft, zoals Korteweg verwacht, staat voor Emmanouilidis niet vast. „Als er eenmaal zo veel wantrouwen is, kan alles kapot.”

Lannoo noemt 2015 ook een „rampzalig jaar”, maar vindt dat de EU het er uiteindelijk redelijk vanaf heeft gebracht. „De Griekse geldcrisis is opgelost en de situatie met de vluchtelingen neigt naar oplossingen”, zegt Lannoo, refererend aan de deal die met Turkije werd gesloten om vluchtelingen vooral dáár op te vangen. „Maar goed, terrorisme blijft een enorm probleem. Het hangt boven ons hoofd, en kan onvoorziene effecten hebben.”

Wat 2015 voor de Nederlandse schrijver Geert Mak vooral rampzalig maakte, is de kloof die werd geslagen tussen West-Europa en oostelijke lidstaten, die de vluchtelingen minder als hun probleem zien. Die komt boven op de kloof tussen Noord en Zuid die eerder al was ontstaan tijdens de eurocrisis. Om deze breuken te lijmen is volgens Mak meer centrale sturing nodig, met de Europese Commissie in een hoofdrol. „Als je dat niet doet, dondert de boel binnen tien jaar in elkaar.”

Historicus en columnist Arend Jan Boekestijn, voormalig Tweede Kamerlid voor de VVD, wijt die verdeeldheid aan de Duitse bondskanselier Angela Merkel. Hij vindt het een grote fout dat ze de deur vorig jaar min of meer openzette door toelatingseisen voor vluchtelingen te versoepelen. „Daarmee heeft ze zich totaal vervreemd van Oost-Europese landen als Polen en Hongarije.” Dit unilaterale optreden, waarmee ze anderen voor het blok zette, heeft „centrifugale krachten” losgemaakt.

Geert Mak denkt dat de verdeeldheid kan worden overwonnen met meer gemeenschappelijk beleid, niet alleen op het gebied van asiel en migratie, maar ook van vrije handel, financiën, belastingen, energie, klimaat en defensie. „De komst van een democratisch federatief verband – let wel, op een beperkt aantal terreinen – is onvermijdelijk. Zo’n Europese regering kan eindelijk eens alert reageren. En het schept helderheid: de rest blijft het unieke domein van natiestaten.” Mak geeft dit concept „50 procent” kans en denkt ook dat van zo’n federale EU aanzienlijk minder landen lid zullen zijn dan de huidige 28.

In het Europa van Boekestijn wordt in de eerste plaats vooral een harder migratiebeleid gevoerd. „Europa kan niet nog eens een miljoen vluchtelingen aan”, zegt hij. De aanrandingen in Keulen hebben de dynamiek in zijn ogen veranderd. „Ook al is het een klein deel van de vluchtelingen dat onoorbaar verdrag vertoont, de impact is groot.” Volgens het VN-vluchtelingenverdrag mogen vluchtelingen niet worden geweigerd, maar Boekestijn verwacht dat EU-landen uit dit verdrag zullen stappen als de stroom migranten niet wezenlijk wordt ingedamd. Vorige week besloot Oostenrijk al een ‘migratieplafond’ in te stellen dat met dit verdrag strijdig lijkt.

Het meest positief over de toekomst is Adriaan Schout, hoofd EU-studies van Instituut Clingendael. Hij wijst op Europees onderzoek uit 2014 waaruit blijkt dat in 22 EU-landen het vertrouwen in de Europese instellingen groter is dan in de eigen overheid. „Elk land, ook Hongarije, zegt: wij zijn Europeanen. Europa staat voor markt, modernisering en geopolitieke macht”, zegt Schout. Hij denkt niet dat crisisjaar 2015 daaraan veel heeft veranderd en waarschuwt voor een overdaad aan doemdenken. „Bestaande structuren opgeven, en nieuwe structuren opzetten – daar zijn hele hoge kosten aan verbonden. Landen zullen dat echt niet zo snel doen.” Uit de euro stappen is enorm duur. Zonder Schengen zouden Oost-Europese arbeidsmigranten hard worden geraakt.

Schout ziet Europa wel gaan veranderen. Hij verwacht dat de Commissie eerst meer macht naar zich toe zal willen trekken, maar dat het verzet van lidstaten te groot zal blijken. Vervolgens zal worden gepoogd de lidstaten zelf te versterken. Schout: „Er is nu telkens méér Europa nodig, omdat lidstaten zwak zijn. Zie de grensbewaking in Griekenland en Italië. Wil je oplossingen zonder veel machtsoverdracht aan Brussel, dan moet je lidstaten versterken. Nederland moet onderdeel worden van een blok landen dat Europa zo echt wil hervormen.”

Niet alom pessimisme dus. Maar stel dat het toch misgaat met Europa. Hoe zou de onttakeling zich dan voltrekken?

Vijf doemscenario’s

 

1. Britten stappen uit EU

De Britten stappen op en de EU, die alleen maar uitbreiding gewend is, krimpt voor het eerst sinds de oprichting.

Volgens Rem Korteweg zouden andere landen in de verleiding komen hetzelfde te doen. „De EU gold altijd als het ‘toekomstland’, maar dat is dan niet meer zo.” Een Brexit zou de EU verzwakken, helemaal als het Verenigd Koninkrijk een losse alliantie met (sommige) EU-landen smeedt en een sterk eigen profiel ontwikkelt op het het wereldtoneel. Het zou ook koren op de molen zijn van eurosceptici als Marine Le Pen en Geert Wilders. Het kan dus wél, uit de EU stappen! Volgens historicus Arend Jan Boekestijn is een Brits vertrek „code rood voor de Nederlandse elite”. De Britten zitten politiek vaak op de lijn van Nederland en samen bieden ze tegenwicht aan landen waar meer aan staatsbemoeienis wordt gehecht, zoals Frankrijk. Maar Schout denkt dat de schade wel mee zou vallen, omdat de Britten belangrijke hervormingen die de eurozone moeten verstevigen, en die in het Nederlandse belang zijn, nu in de weg zitten. Geert Mak denkt dat een Brexit erger voor de Britten zelf zou zijn. „Ze blijven net als de Noren en Zwitsers via allerlei verdragen aan de Unie vastgeklonken, maar dan zonder nog wat te zeggen te hebben. De Britten hopen dat ze een brug kunnen vormen tussen de Verenigde Staten en de EU, maar dat is een illusie. De VS hebben geen interesse meer in Europa, ze kijken naar het Oosten en hopen dat Europa een beetje stabiel blijft.”

2. Nieuwe aanslagen

Europa wordt, net als in 2015, opgeschrikt door een reeks nieuwe, gecoördineerde aanslagen.

 

Voor Korteweg kan dat de aanzet zijn tot „een echte Europese crisis”. Nóg meer druk op Schengen, nóg meer vragen over grenzen, vluchtelingen en – de nu vaak moeizame – samenwerking tussen nationale veiligheidsdiensten. De Belg Karel Lannoo is het met hem eens. Rationeel levert het sluiten van grenzen vooral schijnveiligheid op. „Maar dit is puur emotioneel.” Na de jongste aanslagen in Parijs vlogen de verwijten tussen België, de uitvalsbasis van verschillende terroristen, en Frankrijk, hun geboorteplaats, over en weer. De andere denkers verwachten juist meer eendracht door eventuele nieuwe aanslagen. „Dat zag je na Parijs ook. Mensen beseffen dan nadrukkelijker dat we een aantal waarden in Europa gemeen hebben”, zegt Mak. „Na ‘Parijs’ werd opportunistisch gepoogd een verband te leggen met de vluchtelingencrisis. Maar het gevoel dat overheerste, was dat van solidariteit met Frankrijk”, zegt ook Janis Emmanouilidis.

3. Weer miljoen migranten

De EU krijgt er in 2016 opnieuw een miljoen vluchtelingen bij, ondanks eindeloze vergaderingen om dit te voorkomen.

„Stel, Turkije komt de afspraken niet na. De situatie in Syrië verslechtert. Libië gaat ook achteruit, en vanuit Noord-Afrika komt ook weer een grote migratiestroom op gang. Als je dat niet onder controle krijgt, en zelfs niet de indruk weet te wekken dat je controle hebt, kan er een heel moeilijke situatie ontstaan”, zegt Emmanouilidis. Boekestijn kijkt ook naar de langere termijn: grote groepen moslimmigranten in een westerse samenleving integreren is niet eenvoudig. Boekestijn: „De waarheid is nu eenmaal dat velen waarschijnlijk nooit aan een baan zullen komen. Daar komt veel ellende uit voort.” De politieke afrekening hierover moet nog plaatsvinden. Korteweg wijst op het ‘vertragingseffect’ in onze democratie, waardoor we over twee jaar pas weten of politici als Merkel en Hollande het migratievraagstuk politiek overleven. Voor Lannoo is een eventueel vertrek van Merkel een rampscenario op zich. „Zij is de grote leider van Europa geweest in de laatste tien jaar. Zo is er geen tweede. Zal haar opvolger net zo capabel zijn, ook bij het controleren van interne Duitse problemen? De Duitse Bondsdag was in feite een soort tweede Europees Parlement, en Merkel heeft er alles door gekregen, inclusief de steun voor Griekenland.”

4. Poetin slaat weer toe

De Russische president probeert wat in de Baltische landen, waar grote Russische minderheden wonen.

„Stel dat Rusland een hap neemt uit Estland, en de EU doet niets. Dat zou de grootste vorm van desintegratie kunnen zijn”, zegt Lannoo. „Vergeet niet dat 72 procent van de Duitsers de Baltische staten niet wil helpen in het geval van een Russische inval”, voegt Boekestijn eraan toe. „Als andere NAVO-landen ook niet zouden helpen, zou dat ook het einde van de NAVO betekenen.” Als de Russen de Baltische landen echt willen pakken, kunnen ze dat volgens Korteweg zo doen. „In militair-operationele zin zijn ze niet te verdedigen. Gaat Poetin het doen? Hij riskeert er, ook in Rusland zelf, grote spanningen mee. In Oekraïne kon het, omdat het geen NAVO- of EU-lid is.” Mak denkt dat Poetin het niet zal wagen. Daarvoor zijn de gedeelde belangen met het Westen volgens hem toch te groot. „Hij heeft zijn doel in Oekraïne bereikt. Dat land is geen mooi uithangbord voor het Westen geworden, en hij heeft de Krim terug. Geen Russische leider kan zich het verlies van de Krim permitteren. Dat is toch een geval apart. Uiteindelijk heeft Rusland meer belang bij een goede relatie met Europa dan andersom.”

5. Euro blijft kraken

Griekenland blijkt niet uit de problemen, Italië bezwijkt alsnog onder de schuldenberg en de hoop vervliegt dat Frankrijk zijn begrotingstekort ooit onder controle krijgt.

Begin 2015 kwam het al dicht bij een uitstoting van Griekenland uit de eurozone (Grexit) en volgens Emmanouilidis hoeft er maar weinig te gebeuren om het alsnog zover te laten komen. „Als er weer iets misgaat, zal de dynamiek heel anders zijn. Mensen zullen zeggen: de Grieken hebben ons niet geholpen met de grenzen, dus waarom zouden wij hen nu wel wéér moeten helpen?” Boekestijn sluit niet uit dat de Duitsers ooit uit de euro stappen, nu door het rentebeleid van de Europese Centrale Bank het Duitse pensioen- en spaargeld verdampt, terwijl zuidelijke landen nog steeds onvoldoende hervormen. „Het is hopen op een deal waarin het Zuiden echt gaat hervormen en het Noorden in ruil daarvoor schuldverlichting geeft. Maar ik gok op heel lang doormodderen, waarbij het risico bestaat dat Nederland opgesloten raakt in een eurozone met lage economische groei.” Lannoo ziet Frankrijk als de grootste bedreiging. „Hollande zei na de aanslagen in Parijs: het veiligheidspact gaat voor het begrotingspact. Dat wil zeggen: we lappen Europese begrotingsregels aan onze laars. Als dat te lang gebeurt, kan de indruk ontstaan dat de Europese Commissie een schijnautoriteit is.” Lannoo vindt dat gevaarlijker dan een Brexit. Schout wijst op de nieuwe generatie Duitse politici, die niet gebukt gaat onder de Tweede Wereldoorlog. „Zij zullen het slappe gedrag van andere landen niet meer accepteren. Frankrijk zal niet langer meer met fluwelen handschoenen worden aangepakt.” Maar ook over de euro is hij het meest positief. Schout denkt dat de eurozone noodgedwongen verder zal integreren om de munt overeind te houden. Dat kan zich uitstrekken naar andere beleidsterreinen om de vrijhandel in het gebied te garanderen. „De eurozone kan bijvoorbeeld een mini-Schengen worden, omdat de euro belang heeft bij open grenzen”, zegt hij.