Luxemburg is blij voorzitter-af te zijn

Het Nederlandse voorzitterschap van de EU is ingegaan. De officiële agenda is bekend en weinig spectaculair, toch zijn er genoeg problemen. Tips van onze voorganger.

De opbouw van de foto-expositie ‘Amsterdam Portraits’ van Robin de Puy, langs de muur van het marinecomplex in Amsterdam waar veel bijeenkomsten zullen plaatsvinden in het kader van het Nederlandse EU voorzitterschap. Foto Bram Budel

De Luxemburgers kunnen opgelucht ademhalen. Op 1 januari dragen ze het roulerende EU-voorzitterschap over aan Nederland, inclusief het explosieve migratiedossier. Nog tips voor de Nederlanders? „Zorg dat je nu veel slaapt, want straks kan het niet meer”, is het eerste wat bij een diplomaat opkomt.

Het waren zes loodzware maanden. En het idee was juist om een feestje te bouwen rondom Schengen, de vrij-reizen-zone die dertig jaar geleden tot stand kwam in het gelijknamige Luxemburgse grensdorp. In plaats van een viering werd het Luxemburgse voorzitterschap een reddingsoperatie, want door de vluchtelingencrisis begon Schengen juist te wankelen. „Je kunt wel zaken willen pushen, maar gebeurtenissen en invloeden van buitenaf bepalen of dat ook echt lukt”, zegt een ingewijde.

Meestal gaat een EU-voorzitterschap ongemerkt voorbij. Wie weet nog wie aan het roer stond vóór de Luxemburgers? In het Verdrag van Lissabon (2009) werd de bestuurlijke rol van lidstaten bewust beperkt. In dat licht is het opmerkelijk hoe druk de Luxemburgers het hebben gehad. Volgens EU-historicus Peter Ludlow komt dat door de aard van de vluchtelingencrisis. Die draaide om dossiers waarover EU-instellingen relatief weinig te zeggen hebben: asiel, migratie, justitie, veiligheid, grensbewaking. „Op al deze terreinen hebben de lidstaten zelf de leiding”, zegt Ludlow. „Daardoor moest Luxemburg wel een grote rol spelen.”

Invloed tegen wil en dank

Je kunt zeggen: Luxemburg had geluk. „Als het de bedoeling was om een stempel te drukken, dan was dit de crisis waardoor dat ook kon”, zegt Ludlow. Je kunt ook zeggen: wat een pech, want zelden stonden de relaties tussen lidstaten zo onder hoogspanning als tijdens de vluchtelingencrisis. Het gezicht van de Luxemburgse minister Asselborn (Buitenlandse Zaken) werd steeds grauwer, zijn toon scheller. In november waarschuwde hij voor „vals nationalisme” en zelfs voor „oorlog”.

Sinds het Verdrag van Lissabon moeten lidstaten die elkaar opvolgen als EU-voorzitter, meer met elkaar samenwerken. Doel: voorkomen dat problemen aan het einde van een termijn worden doorgeschoven. En toch was dat precies wat Luxemburg overkwam.

Toen in april 2015 in één week duizend vluchtelingen verdronken in de Middellandse Zee, spraken EU-leiders daar eensgezind schande van. Maar in de maanden daarna volgde onder leiding van de toenmalige EU-voorzitter Letland weinig actie. Een zwaar besluit over de herverdeling van 40.000 vluchtelingen kwam in juli meteen op het bord van Luxemburg te liggen.

Daarna escaleerde de crisis pas echt. In september ging het om nog eens 120.000 ‘relocaties’. Vier Oost-Europese landen gingen voor een compromis liggen, dus moest Luxemburg het op een stemming laten aankomen. Volgens ‘Lissabon’ mag dat ook, alleen was het bij zo’n zwaar besluit nooit eerder voorgekomen. Dat het werd doorgedrukt schiep een historisch precedent waarvoor Luxemburg de twijfelachtig eer mag opstrijken.

Lees ook: EU-voorzitter Nederland krijgt het vooral heel druk

Stuiterende EU-voorzitters

Elke EU-voorzitter stuitert – als „een flipperkast-bal”, zoals een diplomaat het noemt – tussen de lidstaten, de Europese Commissie en het Europees Parlement heen en weer. Maar wat het voor Luxemburg extra lastig maakte, is de ‘ontspannen’ stijl van Europees ‘president’ Donald Tusk. De Pool voelt weinig aanvechting om politieke processen te sturen.

Tijdens de Griekse geldcrisis greep hij pas in toen de Eurogroep er zelf niet meer uitkwam. En ook tijdens de vluchtelingencrisis liet Tusk EU-ministers het werk opknappen. Zijn voorganger, de Belg Herman Van Rompuy, zou hier eerder Chefsache van hebben gemaakt.

Tusks methode maakt Duitsland onrustig en de Europese Commissie overmoedig. Eind oktober liet bondskanselier Merkel door Commissievoorzitter Juncker een speciale migratietop met Balkanlanden organiseren, buiten Luxemburg en Tusk om. Een maand later hield Merkel, in de marge van een EU-top en met hulp van de Commissie, een minitop met landen die nog meer Syrische vluchtelingen willen opnemen. Minister Asselborn ergerde zich hier openlijk aan en noemde het zelfs „gevaarlijk”, omdat het opnieuw een splijtzwam tussen lidstaten kan worden. Ludlow heeft dan ook een belangrijk advies voor Nederland.

„Zorg dat je nauw samenwerkt met de Duitsers en laat niet toe dat er situaties ontstaan waardoor ze buiten de kaders gaan werken. Alleen dan maakt een voorzitterschap kans werkelijk succesvol zijn.”