‘Watergate’ toont zwakte beleid ontwikkelingshulp op afstand 

Goede bedoelingen Arm maar stabiel Benin was decennia het troetelkind van de Nederlandse ontwikkelingshulp. Tot een miljoenenfraude rond drinkwaterprojecten aan het licht kwam. 

Inwoners van de gemeente Dangbo winnen zand in een riviertje. Dat wordt in de hoofdstad gebruikt als bouwmateriaal.

Dat rare ding? Kom mee, dan kun je het zelf zien”, zegt het dorpshoofd. Hij staat op van de vloer van aangestampte aarde in zijn hut en trekt een T-shirt aan boven de doek om zijn middel. Voor de deur spelen zijn kleinkinderen, aan de muren hangen filmposters en elftalfoto’s van Europese voetbalclubs.

Hij loopt naar het pleintje. En daar, tussen de lemen hutten en kleine voo-dootempels, waar vrouwen met blote borsten rondlopen, en kippen en varkens scharrelen, staat-ie: een strak gemetselde en geschilderde waterput, compleet met goten en kranen op twee meter hoogte, zodat vrouwen het drinkwater direct in een ton op hun hoofd kunnen laten storten.

 

De nieuwe put van Hévé, in Benin, lijkt een archetypisch staaltje ontwikkelingshulp. De westerse wereld helpt een arm land in Afrika aan schoon drinkwater. Er is maar één probleem: er komt geen druppel uit.

„Ik hoor al anderhalf jaar van het waterbedrijf dat we geduld moeten hebben”, zegt het dorpshoofd. „Maar hier hebben we echt niets aan.” Water halen de dorpelingen met emmers uit de rivier, zoals ze al honderden jaren doen.

‘PPEA’ is op de put geschilderd. Dat is het waterprogramma dat Hévé en andere dorpen schoon drinkwater moet geven. Hoofdfinancier: de Nederlandse overheid, die hier heeft ingezet op verbetering van alles wat met water te maken heeft.

Sinds 2011 praktiseert Nederland ontwikkelingshulp ‘nieuwe stijl’, die „minder pretentie en meer ambitie” moet uitstralen, om „aan gezag te winnen” op het wereldtoneel. Dit plan werd uitgedacht door de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid. Ben Knapen (CDA) mocht als staatssecretaris van Buitenlandse Zaken in het gedoogkabinet Rutte-I het plan uitvoeren: minder hulplanden en meer nadruk op thema’s als  rechtsorde, water en landbouw.

„Ik geef eerder geld aan Benin dan aan een museum in Amsterdam”, zei hij in 2011, tijdens de rel over de subsidiekorting bij het Tropenmuseum in Amsterdam. En inderdaad kwam het West-Afrikaanse landje van 10 miljoen inwoners, tussen Nigeria en Togo, als winnaar uit de bus bij de hervorming van de sector.

NRC reisde in november naar Benin, nadat bekend was geworden dat daar miljoenen aan Nederlands geld voor de watersector waren gestolen. ‘Watergate’, zoals de rel onvermijdelijk werd gedoopt, beheerste de afgelopen maanden het nieuws in Benin, vooral door de betrokkenheid van de politieke elite.

Bedrijfsongeval

Minister Ploumen (Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, PvdA) bracht de fraude in mei zelf naar buiten, maar de Tweede Kamer besteedde er nauwelijks aandacht aan. De zaak werd door de Kamer  afgedaan als een bedrijfsongeval; ontwikkelingshulp heeft nu eenmaal risico’s. Het debat ging recent de laatste tijd vooral over invoering van ‘meetbare doelen’ – een oude wens van de Rekenkamer en van veel parlementariërs. Maar Haagse spreadsheets zeggen niet alles over de praktijk. Wie de effecten van ontwikkelingssamenwerking echt wil doorgronden moet op pad. Bijvoorbeeld naar Benin – al twintig jaar proeftuin van het Nederlandse Afrika-beleid.

De innige band met de voormalige Franse kolonie is vooral op het platteland zichtbaar. In veel dorpen staan toilethuisjes, scholen of gezondheidscentra die met Nederlands geld – publiek of particulier – zijn betaald.

Foto Cora Unk

In de rest van het land gaat de ontwikkeling, net als elders in Afrika, met horten en stoten. Er is geen riolering, maar veel inwoners hebben een mobiele telefoon. Doorgaande wegen zijn geasfalteerd, de rest van het wegennet niet. En overal rijden brommers, doorgaans op illegale smokkelbenzine uit buurland Nigeria.

In 2014 waaiden tips over malversaties met hulpgeld binnen bij de Nederlandse ambassade in de havenstad Cotonou (hoofdstad Porto-Novo is de tweede stad van het land). Die vroeg een nieuw aangetrokken accountant de zaak te onderzoeken en begin april 2015 lagen er twee vernietigende rapporten over het waterprogramma bij de Nederlandse ambassadeur. De kern: de financiële verantwoording van het miljoenenproject rammelde aan alle kanten.

Het Beninse ministerie van water, dat het ontwikkelingsgeld moest verdelen, bleek zo lek als een mandje. De accountant stuitte op onverklaarbare aankopen, zoals grote aantallen autobanden, accu’s en 512 externe harde schijven. Ook werden opdrachten dubbel gedeclareerd of gegund aan pas opgerichte bedrijfjes, zonder personeel. Totale schade: circa 4 miljoen euro.

Het idee was: de overheid hier weet zelf het beste wat de bevolking nodig heeft.

Harry van Dijk, ambassadeur

Het veronderstelde brein achter de fraude was Barthélémy Kassa, de Beninse minister van water en energie, intimus van de president en een van de rijkste mannen van het land. Het Franse Le Monde, dat Kassa’s villa’s en auto’s turfde, noemde hem een „uitbundige opportunist”, bijgenaamd „minister van hemel en aarde”. Kassa heeft zich in het openbaar nog nooit over de zaak uitgelaten.

De ambassade stuurde de rapporten direct door naar Den Haag. Daar werd besloten tot een harde ingreep. „Ik neem deze kwestie zeer hoog op”, schreef Ploumen op 7 mei aan de Tweede Kamer. Daarom zette ze „per direct” het waterprogramma van 70,3 miljoen euro – 50,5 miljoen euro Nederlandse fondsen en 19,8 miljoen euro van de Europese Unie – stop.

„Ik ben mij bewust van de consequenties van mijn beslissing voor de Beninse bevolking, maar de schaal van de fraude en waarschijnlijke betrokkenheid op hoog niveau nopen mij tot het nemen van bovenstaande acties”, aldus Ploumen.

Kamerbrief Over Fraude Nederlands Waterprogramma Benin

Het gevolg was enorm. De EU en de Afrikaanse ontwikkelingsbank volgden het Nederlandse voorbeeld. Hierdoor kwamen in alle 77 gemeenten van Benin de water- en sanitatiewerkzaamheden volledig stil te liggen.

Ingenieursbureaus

Water is van oudsher belangrijk in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking, met voormalig ‘waterprins’ Willem Alexander als boegbeeld. Via lobbyclub Netherlands Water Partnership (NWP) proberen baggeraars, waterschappen en ingenieursbureaus een graantje mee te pikken. Zo profiteert de BV Nederland van onze goede bedoelingen.

De man die de overgang ‘van aid naar trade’ in goede banen moet leiden is ambassadeur Harry van Dijk. In zijn werkkamer, tussen Gispen-meubels en Hollandse overheidskunst uit de jaren zeventig, serveert hij stroopwafels. Sinds zijn aantreden in augustus 2015 werkt hij koortsachtig aan de nasleep van de fraude: „We hebben flinke stappen terug gedaan in de samenwerking met de Beninse overheid”, zegt hij.

„Het vertrouwen is niet zomaar hersteld.”

De fraude toont de achilleshiel van het Nederlandse beleid. „Wij hebben de afgelopen tien jaar beetje bij beetje geld en verantwoordelijkheid overgedragen aan Benin”, zegt Van Dijk. „Het idee was: het lokale bestuur versterken en zo uiteindelijk onze hulp overbodig te maken, omdat de overheid hier zelf het best weet wat de eigen bevolking nodig heeft.”

In het verleden voerde Nederland projecten in Afrika vaak zelf uit, maar dat leverde „witte olifanten” op: dure, in het Westen bedachte projecten die door de lokale bevolking niet worden gebruikt. „Ik geloof dat er nog één Nederlander op een door ons gefinancierd project werkt. De rest doen Beniners”, zegt Van Dijk.

Brievenbusbedrijfjes

Wat Nederland wel afdwong, was een groot onderzoek. In juni nam Benin het Amerikaanse Kroll, een gerenommeerd onderzoeksbureau voor wereldwijde fraude, in de arm. Eind juli presenteerde Kroll een rapport van 800 pagina’s waarin het een fijnmazig fraudesysteem uit de doeken deed, gestoeld op het opknippen van aanbestedingen en het wegsluizen van geld via brievenbusbedrijfjes. Ook bleek de zaak groter te zijn: naast de Nederlandse watermiljoenen was nog eens 8 miljoen euro gestolen bij andere Beninse ministeries.

Kroll vond geen directe overboekingen naar Kassa, maar oordeelde dat die wel van de fraude op de hoogte moest zijn geweest. Hem aanpakken bleek echter moeilijk: Kassa stapte in mei op als minister, en nam plaats in het parlement. Daar geniet hij politieke onschendbaarheid.

In de strafzaak tegen betrokken Beninse waterambtenaren zit evenmin schot. Ze zijn in afwachting van een eventuele rechtszaak weer aan het werk gegaan – tot spijt van ambassadeur Van Dijk:

„Wat ik kan doen is bij elk contact met de overheid de situatie ter sprake brengen. Wij zetten hoog in op het justitieel onderzoek, maar kunnen niets afdwingen.”

Duurzame ontwikkeling

Bram van Ojik, ex-GroenLinks-voorman, beleefde tussen 2003 en 2006 als ambassadeur in Benin het begin van de intensieve ontwikkelingssamenwerking, het gevolg van de ‘Duurzame Ontwikkelingsverdragen’ die minister Pronk al in 1995 sloot met Bhutan, Costa Rica en Benin.

Pronk vond dat de relatie met de derde wereld wederkerig moest zijn, en nodigde ontwikkelingslanden uit om Nederland bij te spijkeren, als tegenwicht tegen de klassieke ‘Noord-Zuid-hulp’. Bhutanezen kwamen in Nederland pleiten voor de invoering van het ‘bruto binnenlands geluk’, in plaats van het bruto binnenlands product. En een delegatie Beniners bezocht de Waddenzee, om te adviseren over hoe om te gaan met het milieu.

Foto Cora Unk

Sindsdien bleef Benin in beeld, ook onder Pronks opvolgers. Het voldeed steevast aan alle Haagse criteria: het was arm, veilig én had een redelijk stabiele regering. Bovendien waren de evaluaties van hulpprojecten er in de regel goed. Zo overleefde het alle beleidswijzigingen.

Klassieke begrotingssteun werd afgebouwd en maakte plaats voor gericht beleid, zoals in de watersector. En ondertussen probeert Nederland ook het lokaal bestuur blijvend te versterken, door nauw samen te werken met ministeries. Door de concentratie van de hulp groeiden bovendien de budgetten: in 2014 reserveerde Nederland ruim 40 miljoen euro voor Benin.

En dus staat in de gemeente Dangbo (70 duizend inwoners, verspreid over 340 vierkante kilometer) een geavanceerd Nederlands drinkwatersysteem, dat een deel van de gemeente van schoon water voorziet. Bij Mathias Kouwanou, de eind juli verkozen burgemeester van Dangbo overheersen echter de zorgen.

Nederland wilde het complete waterbeleid herschrijven. Dat kon niet goed gaan.”

Kees Berkman, Benin-specialist bij Stichting Le Pont voor projecten in Afrika

„Zestig procent van de inwoners heeft nog geen toegang tot schoon drinkwater. Wat moet ik tegen ze zeggen?”, verzucht Kouwanou, die zijn dure horloge los om de pols draagt, en twee mobiele telefoons bij zich heeft. Hij is rijk geworden met handel in medicijnen, insecticiden en kunstmest. Trots laat hij de burgemeestersfoto zien, boven zijn bureau. En zijn nieuwe rode diplomatieke paspoort, een van de voorrechten van zijn ambt.

Hij profileert zich als een moderne manager, die leunt op de adviezen van twee „wijze mannen” die doorgaans op zijn kamer te vinden zijn. Kouwanou heeft beloofd dat de regio er over vijf jaar „veel beter aan toe zal zijn”, en daar moet Nederland bij helpen: „Het kan mij niet schelen hoe Nederland en Benin het regelen. Laat ze het waterprogramma een andere naam geven, of iets anders verzinnen.”

Even verderop, aan een door Nederland gefinancierde weg van rode aarde, laten ambassademedewerkers een project zien dat dit voorjaar is opgeleverd, vlak voor de geldkraan dicht ging: een compleet waterleidingsysteem, met een volautomatische pomp, een kleine zuiveringsinstallatie (lees: een vat chloor), een watertoren en 22 solide gemetselde waterpunten. Kosten: 200 duizend euro.

Over onderhoud en toekomst van het systeem is ook nagedacht. Elk waterpunt heeft een vrouw uit de gemeenschap, die de kranen en het metselwerk schoonhoudt en afrekent met haar dorpsgenoten. Een bak van 25 liter water kost 25 Centraal Afrikaanse frank – bijna 4 eurocent.

Het systeem moet zichzelf uiteindelijk bedruipen. Een deel van de opbrengst moet opzij worden gezet voor een onderhoudspotje. Ook moeten de Beniners leren dat schoon water geld kost, en dat het geen westers cadeautje is.

Eindelijk echte fraudebestrijder

Het Benin dat Nederland graag ziet, huist in een naar verf ruikend gebouw in Porto Novo. Dit is het kantoor van de Auditeur-Général, het geweten van de Beninse overheid. Voor de fraude uitkwam bestond die functie niet, maar na Nederlandse druk heeft Benin nu een controleur met grote bevoegdheden. En die heeft er zin in. Michel Dognon is een grote man, geboren en getogen in Benin. Met een Amerikaanse beurs haalde hij een MBA in Texas en kreeg een permanente werkvergunning, waarna hij zich opwerkte tot senioraccountant in New York.

Sinds deze zomer is hij een machtsfactor in de Beninse politiek, en het gebouw dat dat moet onderstrepen is bijna klaar. Dognon: „Er was hier geen internet en de telefoon deed het niet, maar in elke kamer stond wel een flatscreen-tv. De binnenplaats lag vol gloednieuwe autobanden en er waren 45 koffiezetapparaten. Gekocht door ambtenaren die een deel van het aankoopbedrag onder de tafel terugkregen van de verkoper. Zo gaat het in dit land.”

Foto Cora Unk

Maar de waterfraude heeft alles veranderd, zegt hij. Hij wijst op de kamer naast de zijne: „Achter die deur zijn sollicitatiegesprekken aan de gang. Ik ga negentig mensen aannemen, vooral accountants. En ik wil bijkantoren in de afgelegen regio’s. ” De fraude had – behalve de omvang – weinig om het lijf, zegt hij: „De mannen van Kroll hadden het direct door. De bewijzen lagen voor het oprapen. De fraudeurs hadden gewoon nooit gedacht dat iemand hun gangen na zou gaan.”

Dognon wil zoveel mogelijk informatie over het verdwenen geld naar buiten brengen, en over andere affaires. Hij laat trots zijn ultieme verdedigingslinie zien: een verzameling oude accountantsrapporten en evaluaties. Met plakband zijn boven de stapels op de muur papiertjes met jaartallen bevestigd; tien man zijn de rapporten aan het lezen en archiveren.

Na lezing moeten zij die zo snel mogelijk online publiceren, om kwaadwillenden voor te zijn. „Ik ben hier in korte tijd het wiel aan het uitvinden”, zegt Dognon. „Maar vergeet niet: het heeft de staat New York meer dan 200 jaar gekost om een behoorlijk functionerende accountantsdienst op te zetten. Hier zou het volgend jaar al op orde moeten zijn.” De grootste valkuil is politieke rugdekking:

„Ik zit hier omdat Nederland druk heeft uitgeoefend. Maar in het parlement word ik uitgelachen als ik zeg dat mijn positie wettelijk geregeld moet worden. Ze vinden mij veel te gevaarlijk.”

Dienstweigeraar

Honderd kilometer verderop, vlakbij de grens met buurland Togo, laveert Kees Berkman (58) zijn fourwheeldrive over de niet-geasfalteerde wegen, Pink Floyds ‘The Wall’ uit de speakers. Berkman, Afrikaveteraan, zette in 1982 als dienstweigeraar voor het eerst voet aan wal in Benin. Hij trouwde er met een onderwijzeres, Celestine Abboh, en werkte jaren voor de Nederlandse ontwikkelingsorganisatie SNV, totdat de subsidie opdroogde en hij op straat kwam. Terug in Nederland probeerde hij het als ambtenaar bouw- en woningtoezicht in Almere, maar daar kon hij niet aarden omdat hij „een halve Afrikaan” was geworden.

Sinds elf jaar vormen ‘tanti Celestine’ en ‘monsieur Kees’ nu de directie van de Stichting Le Pont, die „het hele pallet” aan ontwikkelingssamenwerking tussen Nederland en Benin aanbiedt. Het hoofdkantoor van Le Pont is een flatje aan de Amsterdamse ringweg A10. Het bijkantoor in Benin staat aan de Atlantische Oceaan, in Grand-Popo – de mooiste badplaats van het land, waar overigens nauwelijks toeristen komen.

Berkman is in Benin om feestelijk een nieuwe school te openen, betaald met donaties uit Nederland. En om zijn vrouw te zien, die in Benin achterbleef terwijl hij in Amsterdam fondsen wierf. „Vier miljoen gejat door die Kassa, dat valt me nog mee”, zegt hij in onversneden Amsterdams. „Wat had het niet gekost als een stel witten die waterprojecten had geregeld? Dan gaat het geld op aan salarissen, onkosten en auto’s, en niet aan corruptie.”

Waterputten, sanitairblokken, gezondheidscentra – Berkman, opgeleid als bouwkundige, heeft ze allemaal gebouwd. Hij kan volschieten als hij in een dorp een geboortekliniek ziet staan die hij jaren geleden heeft neergezet.

Natuurlijk kent hij de verhalen over mislukte projecten. Zoals over de houten speeltoestellen die de Finnen aan de regio schonken en die nu volledig overwoekerd staan te wachten op het eerste Afrikaanse kind dat ze beklimt. Of over de zwaar bewaakte marinebasis in Grand-Popo, waar honderden mariniers zijn gelegerd – zonder dat er ooit een boot is gesignaleerd. Toch is het te makkelijk om daarom af te geven op Benin, vindt Berkman.

„Nederlanders eisen bonnetjes, correcte aanbestedingen en transparantie. Maar ik vertel wel eens over de bouwfraude, over de Fyra of de Noord-Zuidlijn in Amsterdam. Het lukt mij niet om uit te leggen dat die projecten wel volgens onze normen zijn verlopen – en dat het hier een zooitje zou zijn.”

Dat Nederland ondanks de fraudezaak op de juiste weg is, zoals het departement zegt, wil er bij Berkman niet in. „Gelul over hulp hoor ik al 35 jaar. Op papier kun je alles aantonen, en de Beniners waaien met alle winden mee. Het echte punt is schaal: Nederland wilde het complete waterbeleid herschrijven en dat met een kleine ambassade afdwingen. Dat kon haast niet goed gaan.”

Berkman: „Het is al heel veel werk om één succesvol waterproject in één dorp echt goed van de grond te krijgen”, zegt hij. „Geld overmaken of iets bouwen is niet voldoende. Het moet onderhouden worden, en de mensen moeten er echt in geloven. Ik besef dat wat ik doe druppels op een gloeiende plaat zijn. Maar ze doen er toch toe.”

Rapport over waterfraude 2015