Te veel in eigen vlees gesneden

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit ligt onder vuur van bedrijven, publiek en politiek. Wat is er mis? 

‘De NVWA drijft bedrijven naar de afgrond”, meent een branchevoorzitter in de pluimveesector. „De NVWA is voor het publiek veel te passief”, aldus de baas van de grootste consumentenorganisatie.

„De NVWA kan en moet steviger opereren”, zei de verantwoordelijke bewindspersoon.

De dienst die toezicht houdt op de voedselveiligheid, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), ligt onder vuur. Niet voor het eerst. Bedrijfsleven, publiek en politiek schieten al jaren op de dienst. Bedrijven vinden de NVWA te streng en te duur. Consumenten schrikken van grote schandalen die de NVWA niet kon voorkomen (paardenvleesfraude, salmonella-uitbraak). Politici vinden de toezichthouder slap en slecht functioneren, bleek donderdag opnieuw uit een Kamerdebat. 

De NVWA zit nu midden in een ‘verbeterplan’, dat in 2013 is aangekondigd en niet voor 2017 zal zijn afgerond. De irritatie over de dienst houdt niettemin aan.

Donderdag vergadert de Tweede Kamer weer over de toezichthouder. Dit is de voornaamste kritiek:

 

1 | Mislukte reorganisaties, bezuinigingen en politieke druk

De organisatie die miljoenen dieren en honderdduizenden bedrijven en locaties moet controleren, is sinds 2003 onophoudelijk onderwerp geweest van reorganisaties, fusies en bezuinigingen. Daarbij stond lastenverlaging voor het bedrijfsleven en de overheid voorop – niet verbetering van het toezicht. In 2012 werden de oude Voedsel- en Warenautoriteit, de Algemene Inspectiedienst en de Plantenziektekundige Dienst samengevoegd tot de NVWA. Een jaar later oordeelde de Algemene Rekenkamer dat de fusie was mislukt. De Onderzoeksraad voor Veiligheid schreef vorig jaar dat de handhaving door de NVWA „zwak” is en „niet consistent”. Het ontbreekt de dienst aan middelen om risico’s voor de volksgezondheid te beheersen.

Na de fusie zou de NVWA het jaarlijks met 50 miljoen euro (zo’n 20 procent) minder moeten doen, maar de dienst werd juist duurder. Het vorige kabinet probeerde een nieuwe besparing op te leggen, die het huidige kabinet deels moest terugdraaien. Hoewel er feitelijk nauwelijks is bezuinigd, is de mankracht van de NVWA in tien jaar tijd bijna gehalveerd (tot 2.175 voltijdbanen), waardoor het aantal inspecties sterk is afgenomen. In de reorganisaties ging veel geld, kennis en energie verloren.

„De NVWA is het afgelopen decennium politiek mishandeld”, zegt Bart Combée, directeur van de Consumentenbond.

Ruim tien jaar reorganiseren is heel schadelijk, dat kun je geen enkele organisatie aandoen. De NVWA ging er steeds slechter door functioneren en minder controleren, wat leidde tot allerlei incidenten als de paardenvleesaffaire, waarbij de NVWA machteloos stond.

Bij de reorganisatie zijn bovendien desastreuze weeffouten gemaakt, zeggen critici als Combée. Zoals de fusie tussen de keurende en toezichthoudende dienst en tussen de handhavings- en opsporingsdienst. Omdat de toezichthouder ook keuringen doet, is de NVWA onderdeel van de vleesketen. Bedrijven betalen de keuringskosten en zijn dus klant van de NVWA. Tegelijkertijd moet de NVWA als handhaver soms optreden tegen bedrijven. Voor boeren voelt dat gek. Ze krijgen iemand op het erf aan wie ze hebben gevraagd een exportcertificaat af te geven, en achteraf blijkt hij opeens een politieagent. Anderzijds waarschuwde de Onderzoeksraad dat inspecteurs soms jarenlang bij een bedrijf over de vloer komen en zo „een te innige band krijgen” om nog onafhankelijk toezicht te kunnen houden.

Een andere – volgens critici – ongewenste verschuiving was het overhevelen van de NVWA naar het ministerie van Landbouw en later Economische Zaken (EZ). Tot 2003 viel de helft van de taken van de toezichthouder onder het ministerie va Volksgezondheid (VWS). Daar ging het immers in de eerste plaats om. Maar sinds de NVWA in zijn geheel onder Economische Zaken valt, tellen economische belangen zwaarder mee. „De NVWA heeft een dubbele pet”, zegt Jurjen de Waal van Foodwatch, een niet-gouvernementele organisatie die zich voedselwaakhond noemt. „Handhaving van de wet én het dienen van het economisch belang. Een inspecteur vertelde me laatst dat hij druk voelt om fouten door de vingers te zien ten behoeve van de export.”

Zoals veel toezichthouders zit de NVWA van nature al in een spagaat. Zij dient het bedrijfsleven niet goed – te duur, langzaam, inflexibel – en als er fraude aan het licht komt heeft ze in de ogen van publiek en politiek niet goed opgelet. Ze is altijd de gebeten hond. Ook in de Tweede Kamer. Ondertussen stemde de Kamer wel steeds in met bezuinigingen.

Combée van de Consumentenbond vindt „de politieke bemoeienis groter dan wenselijk”. Hij ziet een toezichthouder liefst zelfstandig, met flinke afstand tot de politieke hectiek. „Als de NVWA toch bij een ministerie moet horen, is Volksgezondheid veel logischer dan Economische Zaken. Maar het is nog logischer als er een scheiding is tussen handhaver en beleidsmakers. Een toezichthouder moet ruimte hebben om de normen in te vullen. Maar in Nederland bemoeit de wetgever zich in detail met de regels.” 

2 | Te veel regels, willekeur en slordigheid

Die regels zijn tegenwoordig veel te streng, vinden boeren en hun belangenbehartigers. Zo zegt Gert-Jan Oplaat, oud-VVD-Kamerlid en voorzitter van Nepluvi, de brancheorganisatie voor pluimveeslachters: „De NVWA is een probleem. Ze zijn nu zó extreem in het houden van toezicht, dat ze afwijken van de Europese hygiënenormen. Als er een vliesje van een graankorrel van 1,5 millimeter wordt gevonden op een karkas, krijgt de slachterij een boete. Terwijl dat vliesje geen gevaar vormt voor de volksgezondheid. En terwijl nergens geschreven staat dat dat niet mag.”

Volgens Oplaat lopen inspecteurs weg bij de NVWA omdat ook zij de regels te extreem vinden. „Hun plek wordt ingenomen door jonge jongens die bloedfanatiek zijn. Die komen met zaklantaarns en een vergrootglas, eerlijk waar. Opdat zij goed kunnen kijken, moeten wij onze slachtlijnen langzamer laten lopen en dat kost ons klauwen vol geld. De NVWA drijft bedrijven naar de afgrond.”

De vertegenwoordiger van de pluimveeslachters hekelt ook de verouderde automatiseringssystemen van de NVWA. „Veel slachterijen hebben een extra medewerker in dienst die de fouten uit de rekeningen van de NVWA haalt”, aldus Oplaat. „En ze houden het tempo van de ondernemer niet bij. Soms moet je acht weken wachten op een exportvergunning. Het gaat veel te traag.”

Niet alleen bij de slacht, ook bij de export van dieren zijn er klachten. Voor dieren de grens overgaan, houdt de NVWA een keuring om te kijken of ze gezond zijn. Nederland exporteert onder andere 6,5 miljoen biggen. En volgens de varkenssector kan de NVWA de werklast niet aan. Ook omdat inspecteurs in Nederland bij de klep moeten staan bij het inladen voor elk transport. Terwijl Europese richtlijnen alleen verplichten de dieren binnen 24 uur voor vertrek te zien.

Dat stoort de sector temeer daar NVWA-inspecteurs regelmatig te laat bij de afgesproken ‘klepkeuringen’ zouden verschijnen. „Als de NVWA een uur te laat komt, moeten wij wachten en dat pikken”, zegt Willy Wolfkamp, varkenshouder te Haarle. „Maar als wij een kwartier te laat zijn met de vrachtwagen, gaan zij gewoon weg. Hun beleid is: wij zijn de baas, jullie schikken je maar.”

3 | Te hoge kosten, te hoge boetes

Een andere bron van ergernis zijn de tarieven. In Nederland betaalt de sector zelf voor het toezicht. En een dierenarts in dienst van de NVWA, die permanent in een slachterij controleert, kost al gauw anderhalve ton per jaar. Dus een grote slachterij is jaarlijks tonnen aan NVWA-inspecties kwijt. Bovenop zijn eigen controleurs.

De bestuurlijke boetes zijn heel hoog, vindt de agrarische sector ook. Haartje op het karkas? 2.500 euro. Bij herhaling; 5.000. Dat irriteert temeer omdat een haartje af en toe niet te voorkomen is. Dus die boetes leiden niet tot verandering van gedrag. Daarbij blijkt keer op keer dat grote fraude jarenlang onopgemerkt blijft. Dan is hameren op die haartjes belachelijk, vindt de sector.

De Tweede Kamer en consumentenorganisaties vonden de boetes juist veel te laag – in geen verhouding tot de winst die met sommige vergrijpen werd gemaakt. Boetes waren voorheen maximaal 4.500 euro en kunnen sinds eind april oplopen tot 810.000 euro.

Het gaat zeugenfokker Wolfkamp niet eens om de hoogte, maar om de gretigheid waarmee de boetes zouden worden uitgedeeld. „NVWA-inspecteurs zeggen bij aankomst: ga er maar van uit, je krijgt altijd een boete”, aldus Wolfkamp. „En ja hoor. Te veel zeugen in de groep. Boem, 800 euro. Nog een voorbeeld: dode biggen uit de koeling moet je eens in de 14 dagen aanbieden langs de weg, voor de kadaverdienst. Als je dat niet doet – omdat je ton nog niet helemaal vol is, en een stop van de kadaverdienst kost toch ook weer 20 euro – en de NVWA komt langs: boem, 3.000 euro.”

De NVWA stelt in een reactie dat zij de regels voor volksgezondheid en dierenwelzijn toepast. En dat de dienst, sinds begonnen is met het verbeterplan van 2013, inderdaad strenger toezicht houdt dan voorheen.

Vooral de jongere generatie inspecteurs werkt heel sterk volgens het boekje, aldus Wolfkamp. „Vroeger had ik een vaste dierenarts, die wist dat ik altijd mijn vrachtwagens goed schoonmaakte, dus die mocht ik al volladen voordat hij dat had gecontroleerd. Laatst had ik hier een jonkie, die met zijn vinger over een spiksplinternieuwe vrachtwagen ging – net uit de fabriek – die begon over stof!”

De varkenshouder krijgt soms het idee dat de inspecteurs op pad worden gestuurd om het de sector lastig te maken. Om geld op te halen. En om de gemoederen tot bedaren te brengen. Wolfkamp: „Als de NVWA negatief in de media is geweest, krijgen wij altijd een golf van controles.”

4 | Wantrouwen, zwartmakerij en angstcultuur

De agrarische sector vindt dat de NVWA haar in de openbaarheid vaak te kakken zet. Zo zegt Henk Flipsen, voorzitter van de brancheorganisatie voor veevoeders Nevedi: „Als de NVWA iets over de diervoedingssector zegt, dan is het altijd ‘stelletje boeven’. Ze schetsen als semi-overheid de sfeer dat het in de vlees- en voersector een ratjetoe is van handelaren die gaan voor het gewin.”

Het vertrouwen tussen NVWA en de voedingssector is de laatste jaren minder geworden, zegt ook Frans Egberts, directeur van vleeswarenfabriek Henri van de Bilt. „Toen wij na een grote brand in 2010 een noodfabriek opzetten, vond de NVWA dat prima. Ze zeiden: we komen over vier weken terug. Ze hadden vertrouwen in ons. Maar de band is sindsdien verslechterd. Na alle vleesschandalen wil de overheid geen risico’s meer. Dus de NVWA is veel strenger geworden. Soms is het ridicuul. We moeten alles meteen melden. Maar ik wil graag eerst zelf even kijken wat er aan de hand is.”

Volgens Oplaat van Nepluvi heerst er zelfs „angst voor de NVWA” bij de pluimveeslachterijen.

Als je bezwaar maakt of kritiek hebt op de strenge inspecties, krijg je extra controles. Ik hoor dat wekelijks. Het escaleert meer en meer. De NVWA treitert de sector en misbruikt haar macht.

Bedrijven die al eens een stevige aanvaring met de NVWA hebben gehad, willen daar niet meer over praten. Zoals Ben van Hattem, eigenaar van de gelijknamige slachterij uit Dodewaard die failliet ging nadat het bedrijf door de NVWA was stilgelegd wegens beschuldigingen van fraude met paardenvlees. „Beter van niet.” Ook Foppen, door de NVWA berispt na salmonella in zijn zalm, zwijgt.

5 | Gesloten voor pers en publiek

Diezelfde zwijgzame houding heeft het personeel van de NVWA. De interne onvrede over de organisatie is groot, zeggen betrokkenen op basis van anonimiteit. Er zou sprake zijn van een angstcultuur op de werkvloer. Minder strenge inspecteurs zouden worden verraden door collega’s. Geen van de werknemers die door deze krant is benaderd, durft met vermelding van naam te spreken. Zelfs vakbond FNV wil niet reageren.

Hoewel de inspecteur-generaal van de NVWA Harry Paul zes maanden geleden in een toespraak meer „openheid” beloofde, wees hij ook zes maanden lang elk interviewverzoek van deze krant af. De reden was, volgens zijn woordvoerder, „dat veel belangrijke informatie nog niet aan de Kamer was gestuurd”.

Harry Paul, inspecteur-generaal van de NVWA Foto Frank Ruiter

Dit maakte een interview „niet passend”. Onlangs heeft de Kamer die informatie ontvangen. Volgende week geeft Paul daarom toch een interview aan deze krant. Dat is zeldzaam, zegt hij zelf. „We hebben niet een directe rol in publieksvoorlichting.”

„Zelfs bij grote voedselschandalen is de NVWA veel te passief in de pers. Te gesloten. Te intern gericht”. Aldus Combée van de Consumentenbond. „De NVWA reageert eerder reactief dan proactief en zit daardoor altijd in de beklaagdenbank. Ze moeten beter denken: welke vraag heeft de consument? Namelijk: kan ik het eten of niet. En dat communiceren.” Maar dat doet de dienst niet, zegt Combée.

Organisaties als Foodwatch en de Consumentenbond, maar ook politieke partijen als de PvdA, vinden dat de NVWA namen van producten en leveranciers openbaar moet maken zodra blijkt dat er iets mis is. Foodwatch sleepte de NVWA hiervoor zelfs voor de rechter. Niet alleen hebben consumenten recht om te weten wat ze eten, aldus Foodwatch, openheid zou ook helpen het vertrouwen te herstellen in de door schandalen geplaagde vleessector. Afgelopen woensdag gaf de rechter Foodwatch gelijk.

„Het Nederlandse consumentenvertrouwen in voedsel is best hoog”, stelt Combée, „en terecht”.

Maar de trend is dat het gezag van de NVWA de afgelopen 15 jaar is afgenomen. Dit kabinet heeft de problematiek erkend en er wat geld bij gestopt. Maar de schade is niet in een jaar of twee hersteld. Vertrouwen komt te voet en gaat te paard.