De crash was voorspeld – en hij kwam ook 

UWV Een drama, werd de site werk.nl. Maar IBM kreeg van het UWV alleen nog maar meer opdrachten – ook al worden de systemen uit angst voor een nieuwe crash zo min mogelijk aangeraakt. 

Illustratie Roel Venderbosch

Het vertrouwelijke memo dat begin 2013 binnen uitkeringsinstantie UWV circuleerde was explosief. Het UWV zat midden in een storm. Het aantal werklozen was sinds het begin van de financiële crisis nog nooit zo snel gestegen als in de eerste maanden van dat jaar. Tegelijkertijd was het deel van het UWV dat mensen aan een baan moet helpen (de voormalige arbeidsbureaus) vanwege bezuinigingen de helft van zijn budget en dus veel personeel kwijtgeraakt. Om dat op te vangen had toenmalig minister Henk Kamp (Sociale Zaken en Werkgelegenheid, VVD) besloten dat ‘werkcoaches’ van vlees en bloed konden worden vervangen door een website: werk.nl.

Nu meldde een memo dat dit nieuwe digitale arbeidsbureau, kosten 80 miljoen euro, alweer op omvallen stond. De memoschrijvers werkten voor SIG, een bedrijf dat het UWV inhuurde voor een onafhankelijke controle van de kwaliteit van zijn softwaresystemen. Die hadden, zo concludeerde SIG, een „lage toekomstvastheid”. In normale mensentaal betekent dat: werk.nl zou hoogstwaarschijnlijk binnenkort crashen. 

Ineens stond zwart op wit wat sommige betrokkenen al maanden vreesden en probeerden te voorkomen. Sinds juli 2012 waren meer dan 500.000 werklozen verplicht via internet uitkeringen aan te vragen, cv’s in te vullen, sollicitaties te melden en wijzigingen in omstandigheden te melden. Ook konden ze vacatures zoeken en onlinetrainingen volgen. Al die mensen zouden worden getroffen.

Hier was geen sprake van een geïsoleerd, intern IT-probleem. Het UWV was een website geworden, een crash mócht niet plaatsvinden.

Toch gebeurde het, op 29 juli 2013. Elf dagen lang was werk.nl niet of slecht bereikbaar – stel je voor dat het bij je bank gebeurt, of met je internetprovider.

Dit is het verhaal van de pogingen van de raad van bestuur van het UWV om vanaf het najaar van 2012 tot de crash een structurele oplossing te vinden voor zijn automatiseringsproblemen. Het is ook een schoolvoorbeeld van een patroon dat vaker tot overheidsfalen leidt. Politici bedenken onuitvoerbaar beleid; bestuurders en topambtenaren schuiven aangekondigde problemen zo lang vooruit dat ze niet meer zonder grote schade kunnen worden opgelost. Het vermijden van risico’s en het beschermen van (politieke) imago’s krijgt prioriteit boven het verbeteren van overheidsdiensten voor burgers.

Voor de buitenwereld lijken de grote problemen bij werk.nl voorbij – sinds de zomer van 2013 zijn dagenlange storingen uitgebleven. Het UWV wijst erop dat de klanten werk.nl tegenwoordig waarderen met een 6,9 en dat ze „erg tevreden zijn” over de digitale hulp bij het zoeken naar werk. „De beschikbaarheid en gebruiksvriendelijkheid zijn bovendien sterk verbeterd.”

Maar kafkaëske verhalen van werkzoekende over hun ervaringen met het digitale arbeidsbureau zijn overal en met gemak te vinden – en onder de oppervlakte borrelen de oorzaken van de problemen door. Een ultieme poging om de structurele automatiseringsproblemen op te lossen liep vast op onenigheid binnen de top van het UWV, meldde deze krant onlangs.

Hoe het begon

In het najaar van 2012 werden ze bij het UWV helemaal gek van IBM. De internationale IT-reus met een jaaromzet van 93 miljard dollar was verantwoordelijk voor het beheer van de servers waarop de website werk.nl draaide. Dat deed het bedrijf sinds 2005, en echt goed was de relatie nooit. Maar nu liep het uit de hand.

De problemen met het sterk uitgebreide werk.nl stapelden zich op. Mensen konden de site regelmatig niet bereiken, of niet inloggen. Waren ze eenmaal ingelogd dan crashte de site nog wel eens. Reparaties veroorzaakten nogal eens nieuwe problemen. Werklozen die bestraft werden omdat ze niet aan hun verplichtingen voldeden, klaagden dat werk.nl dat onmogelijk maakte.

UWV sleutelde al een jaar tevergeefs aan een oplossing: een grootschalige update van de software waar de website op draaide (vergelijk het met het installeren van een nieuwe versie van Windows). Het project liep eind 2012 vast. Er was al twee keer zoveel uitgegeven als het budget van 4,5 miljoen. IBM en andere softwareleveranciers van UWV maakten vooral ruzie met elkaar en de uitkeringsinstantie.

De ontevredenheid met vooral IBM komt in veel stukken uit die tijd terug – zoals in een interne presentatie van de IT-afdeling aan de UWV-top: „IBM heeft onvoldoende kunnen aantonen dat ze het gewenste en noodzakelijke dienstverleningsniveau kunnen bieden.” Ondanks de miljoenen die het UWV jaarlijks aan IBM overmaakte, wist het bestuur de leverancier niet tot beter gedrag te dwingen.

De toenmalige automatiseringsbaas van UWV, Frans Haverkamp, zocht zonder medeweten van IBM contact met een concurrerend bedrijf, Schuberg Philis. Deze beheerder van IT-infrastructuur had een goede reputatie bij grote commerciële klanten als ING, Rabobank en Eneco, maar werkte nog niet voor de overheid.

Schuberg Philis was geïnteresseerd en bood aan gratis een schaalmodel te maken van de manier waarop het bedrijf werk.nl en de onderliggende systemen stabiel zouden maken, inclusief de noodzakelijke grote beurt van de softwaresystemen.

Zoeken naar hulp

In november 2012 kregen twee van de drie leden van het UWV-bestuur, Bruno Bruins en José Lazeroms, een presentatie bij Schuberg Philis van een prototype van het schaalmodel, en uitleg over hoe het bedrijf werkte. Het enthousiasme was groot. Zeven weken later was het schaalmodel (inclusief de grote software-update) klaar. Een nauw betrokken bron van het UWV: „We konden onze ogen niet geloven. Zij deden binnen twee maanden iets waar wij zonder resultaat een jaar en 9 miljoen euro aan hadden besteed.”

Het systeem dat Schuberg Philis bouwde voldeed ook aan een andere cruciale wens van de UWV-top. Updates van de software en het testen ervan zouden volledig automatisch gaan. Net als bij een update voor de mobiele telefoon of laptop hoefde je maar op één knop te drukken. IBM deed dat handmatig, wat betekende dat bij elke update een viertal specialisten met dikke handleidingen voor hun neus zo’n driehonderd aparte veranderingen in de systemen moesten doorvoeren. Voor IBM was dat een prima situatie, zegt een bron: „Omdat er geen prestatieafspraken waren, leverde elk uur dat ze konden declareren hen meer omzet en winst op.”

Schuberg Philis toonde in het schaalmodel aan dat automatisch updaten binnen 18 minuten kon. Ging er onverhoopt iets mis, dan kon je het automatisch terugdraaien. IBM had er meestal een dag voor nodig – en behalve traag was die methode met alle menselijke handelingen een garantie voor fouten, die dan ook regelmatig voorkwamen. Wat weer leidde tot crashende systemen en lange zoektochten naar waar het was misgegaan. Met automatisch updaten kon werk.nl veel frequenter en veiliger worden gerepareerd en verbeterd.

Het UWV was overtuigd. Het kleine bedrijf moest het van IBM overnemen.

Aftocht en terugkeer van IBM

Er was één groot probleem, zo wist het UWV-bestuur: het contract met IBM liep nog tot eind 2017. De oplossing hiervoor was dat Schuberg Philis als onderaannemer van het bedrijf moest werken, zo besloot de top. De IT-reus de deur uitzetten zou immers kostbaar en complex zijn en leiden tot een Europese aanbesteding met onzekere uitkomsten.

Op 5 juni schreef het UWV een ferme brief aan IBM: „De Raad van Bestuur van UWV heeft geen vertrouwen meer dat [een oplossing van de problemen rond werk.nl] zelfstandig door IBM geleverd kan worden. IBM zal per direct Schuberg Philis als onderaannemer inschakelen. […] Van de kant van het UWV kan de inzet van deze externe deskundige op volledig vertrouwen rekenen.”

IBM liet weten de kritiek niet te delen. Maar als het dan toch zo moest, had het twee voorwaarden: een clausule om het raamcontract met IBM voortijdig met afkoopsom te beëindigen, moest worden geschrapt. En het bedrijf moest een omzetgarantie krijgen tot het einde van het contract. Kortom: IBM wilde best op een zijspoor, als de euro’s maar bleven komen.

Een maand later stuurde IBM een ‘managing director’ op de raad van bestuur van UWV af. Op 17 juli sprak deze met bestuurslid Fred Paling. De details van die bijeenkomst zijn onbekend. Een verslag werd er niet van gemaakt, volgens het UWV omdat het „geen formele status” had. Wel duidelijk is dat IBM, dat uitgerangeerd leek, zich weer aan tafel wist te praten. Het bedrijf beloofde Paling dat het dezelfde service kon bieden als Schuberg Philis. Maar de beloften van IBM bleken niet onderbouwd, zo valt te lezen in een interne presentatie aan de raad van bestuur een week later: „Er is onvoldoende inhoudelijk inzicht in het IBM-scenario. In tegenstelling tot Schuberg Philis.”

Zou IBM de update en het beheer voor een vaste prijs leveren? Welke dan? Was IBM bereid zichzelf verantwoordelijk te maken voor het feit dat werk.nl 100 procent van de tijd zou werken? Kon IBM beloven dat de mensen die voor UWV zouden werken niet steeds zouden wisselen en 24 uur per dag beschikbaar zouden zijn bij problemen? Kon IBM beloven dat updates van werk.nl automatisch, sneller en vaker zouden gebeuren? Niets was duidelijk.

Toch besloot het bestuur een week later dat IBM weer meedeed. Beide bedrijven kregen de opdracht om binnen een maand een gedetailleerd plan in te leveren, met referenties van andere opdrachtgevers.

Hoe de site crashte

Twee weken later hing er een bordje ‘crisiskamer’ aan de deur van de werkkamer van de verantwoordelijke IT-manager op het hoofdkantoor aan de La Guardiaweg in Amsterdam. Op 29 juli was werk.nl na een software-update ingestort. Elf dagen lang was de site niet of slecht bereikbaar voor de honderdduizenden werklozen die er van afhankelijk zijn. De voorspelling van SIG was uitgekomen.

Kort daarna presenteerde SIG weer zijn periodieke softwaretest. De systemen toonden op cruciale punten grote, toenemende tekortkomingen. Het bedrijf waarschuwde ook plaatsvervangend secretaris-generaal Ric de Rooij van het ministerie van Sociale Zaken dat het UWV „te weinig grip heeft op de ontwikkeling van de elektronische dienstverlening, in het bijzonder de techniek”. Daar was het UWV woedend over, blijkt uit interne mailwisselingen. SIG kreeg te horen dat het bedrijf verdere opdrachten van het UWV kon vergeten. Bruno Bruins, voorzitter van de raad van bestuur, zou later aan de SIG-top schrijven: „Mijn advies: laat UWV vooralsnog buiten je kring van nieuw te werven opdrachtgevers. Gun ons maar even rust. Dat klaart de lucht vermoedelijk het beste.”

Intussen dreef het goedkopere, betere en snellere bedrijf dat UWV wilde hebben langzaam uit beeld. Gesprekken tussen Schuberg Philis en IBM over een onderaannemerschap bleken vruchteloos – geen van beide bedrijven wilde de constructie.

Op 16 augustus besloten Bruins, Lazeroms en Paling verder te gaan met alleen IBM. Aan het ministerie zou het UWV melden dat „Schuberg Philis zich op essentiële punten heeft teruggetrokken”.

Nu, bijna twee jaar later, doet IBM meer werk voor het UWV dan ooit tevoren

Drie weken later kwamen de verslagen binnen van referentiebezoeken die UWV’ers hadden gebracht aan andere opdrachtgevers van IBM. Veel positiefs was er niet te melden: „De weg naar succes met IBM moet strak georganiseerd worden, en dit ging niet spontaan vanuit de leverancier.” […] „ABN Amro vindt de IBM Benelux organisatie niet capabel en vaak niet in staat om de gevraagde dienstverlening en kwaliteit te leveren.” […] „Succes van IBM is feitelijk te danken aan stevige regie vanuit ABN Amro.”

[…] „Het global delivery model van IBM maakt het bijna onmogelijk aanspraak te maken op de juiste resources.” […] „IBM is meermalen aangesproken op gebrek aan openheid.”

Toen IBM zijn uitgewerkte plannen indiende bleek definitief dat het UWV slechter af zou zijn – tegen het dubbele van de prijs die Schuberg Philis eerder had aangeboden, zo bevestigen meerdere bronnen.

Op 12 november maakte het UWV 16,4 miljoen euro extra vrij voor de upgrade en „dringende stabiliteit- en performance-issues”. Hoeveel daarvan naar IBM ging, wil het UWV niet zeggen.

Op 29 november 2013 tekende het UWV-bestuur het aangepaste contract met de IT-gigant. Het UWV wil niet vertellen hoeveel het IBM betaalt, maar schrijft in een reactie: „Op de ‘kale prijs’ was IBM misschien wel duurder”, maar zorgen over complicaties en kosten van het verplaatsen van alle software naar een nieuwe leverancier speelden ook een grote rol. „Vaststaat dat het UWV door bij één bestaande leverancier te blijven veel kosten heeft bespaard.”

De situatie nu

Nu, bijna twee jaar later, doet IBM meer werk voor het UWV dan ooit tevoren. En veel problemen die het UWV ertoe dreven naar een andere leverancier te zoeken bestaan nog steeds.

Waarom kozen Bruins, Lazeroms en Paling voor IBM? Zorgen over de financiële consequenties en complicaties van een overstap, zegt het UWV nu. Hoewel het IBM-contract voor 9 miljoen euro had kunnen worden afgekocht zou overstappen naar een andere leverancier „een veelvoud van dit bedrag” hebben gekost. En het UWV is tevreden over IBM, dat „een overtuigend aanbod heeft gedaan” voor een vaste prijs en heeft „waargemaakt wat het heeft beloofd”.

Maar uit de stukken en gesprekken met betrokkenen blijkt dat vooral angst in het spel was. Angst om een gecalculeerd risico te nemen. Angst voor de onzekere uitkomst van een Europese aanbesteding – hoewel UWV die aanbesteding alsnog moet doen, maar dan in 2018 als het contract met IBM afloopt. Angst ook voor IBM en de kosten van het ontbinden van het contract met de legendarisch hard en juridisch opererende IT-leverancier.

Bruno Bruins kreeg eind 2013 nog complimenten van het ministerie dat het UWV „de werkrelatie met IBM in het afgelopen jaar had weten te verbeteren”. Een jaar later klaagde het UWV bij het ministerie alweer over IBM. Het bedrijf was niet in staat gebleken de grote beurt van de softwaresystemen binnen de beloofde zes maanden klaar te krijgen – de update waarvan Schuberg Philis in zeven weken een schaalmodel had gebouwd. Het waren acht maanden geworden. Erger nog, „UWV is in haar optiek te laat geïnformeerd over de dreigende vertraging.” In een ambtelijk vooroverleg lieten UWV’ers aan het ministerie weten dat „UWV overweegt 30 procent van haar diensten terug te trekken bij IBM.” Dat gebeurde nooit: weer liet het bestuur zich leiden door de gedachte dat het weghalen van werk bij IBM meer kwaad dan goed zou doen.

Werk.nl lijkt nu beter te werken: storingen zijn minder frequent en grootschalig, en een calamiteit als in de zomer van 2013 is niet meer voorgekomen. Maar om die stabiliteit te bereiken is een groot offer gebracht. Achter de façade blijven de fundamenten ondanks de miljoeneninvesteringen van de afgelopen twee jaar wankel, zo blijkt uit interne rapportages en informatie van nauw betrokken bronnen.

Bij elke update moesten vier specialisten met dikke handleidingen voor hun neus zo’n driehonderd aparte veranderingen in de systemen doorvoeren

Interne rapporten van deze zomer laten zien dat twee „belangrijke herijkingsprojecten” om de technische instabiliteit en kwetsbaarheid van de systemen te verkleinen, twee jaar na dato nog steeds niet van de grond komen. De rapportages melden ook vertraging en uitstel van het installeren van reparaties en nieuwe software, en de angst dat dit leidt tot een opeenstapeling van niet-geïnstalleerde software en niet te hanteren grote software-updates.

Dit vooruitschuiven en uitkleden van updates, zeggen betrokkenen, is een direct gevolg van de angst voor crashende systemen. IBM houdt volgens hen om die reden ook veel updates tegen – een bevoegdheid die de leverancier en het UWV in het uitgebreide contract had vastgelegd om crashes te kunnen voorkomen.

De conclusie is al met al niet dat het bouwwerk stevig staat. Het is eerder dat binnen het UWV de systemen zo weinig mogelijk worden aangeraakt, uit angst voor een nieuwe crash. Want als werk.nl dagenlang uit de lucht is, komt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de politieke problemen – en krijgt het UWV boze berichten van zijn ambtenaren.

Maar door die kramp raakt de droom én belofte van de raad van bestuur van een goedkoop te onderhouden, stabiele digitale dienstverlening, waar mensen die werk zoeken echt iets aan hebben, steeds verder uit zicht. Het UWV is verlamd.

Over het niet automatisch updaten, het uitstellen van oplossingen voor structurele technische problemen en verdere verbeteringen in de dienstverlening zegt het UWV dat „niet alles tegelijk kan worden uitgevoerd” met de beschikbare budgetten en mensen. Continuïteit en stabiliteit gaan voor alles. „Het UWV heeft steeds benadrukt dat [de gedwongen bezuiniging in 2011] een zeer moeilijke opgave was.”

„Dat we met de inrichting van werk.nl nog niet zijn waar we willen zijn is waar, maar we hebben nu wel een stabiele situatie van waaruit we verdere verbeteringen inzetten.” IBM „doet geen uitspraken over klantspecifieke situaties”.