De bank vraagt, de minister draait

Minister reserveerde met hulp van ING fiscaal voordeel voor alleen banken.

Beeld Rholand Blommestijn

Het is zomer 2013 als ING alarm slaat bij het ministerie van Financiën. Via een notitie die de bank aan de top van het ministerie stuurt vraagt zij “dringende aandacht voor de consequenties voor het Nederlandse bankwezen en de Nederlandse economie”.

ING wil dat het ministerie ervoor zorgt dat een nieuwe type obligatie fiscaal aftrekbaar wordt. Coco’s heten ze, een exotische afkorting voor een nieuw exotisch product: contingent convertibles. Banken zien coco’s als tovermiddel. Door strengere regels voor de financiële gezondheid van banken zijn ze verplicht veel meer eigen vermogen aan te houden dan voor de kredietcrisis. Normaal gesproken zijn er maar twee manieren om meer eigen vermogen te creëren: extra aandelen uitgeven of winst inhouden. Geen van beide is populair omdat het ten koste van de aandeelhouders gaat.

De coco niet. Het is een lening met een royale rente waarmee de bank geld ophaalt bij beleggers. Een nogal aparte lening. Want zodra de bank in de problemen komt en de buffers onder een bepaalde grens zakken, wordt die lening automatisch weggestreept en omgezet in eigen vermogen. Coco-beleggers zijn dan hun geld kwijt of krijgen er verwaterde aandelen voor terug.

Het ‘wegstreeppunt’ wisselt per coco en is erg moeilijk om aan te zien komen. Vanwege de complexiteit bestempelde toezichthouder AFM coco’s dit jaar als niet geschikt voor de meeste particuliere beleggers. “Dan zou op zich al een alarmbel af moeten gaan”, zegt UvA-hoogleraar economie Sweder van Wijnbergen die al jaren onderzoek doet naar de risico’s van coco’s. Uit die onderzoeken blijkt juist dat coco’s eerder bijdragen aan een nieuwe crisis, dan er een voorkomen. “Voor de stabiliteit moet het eigen vermogen groter worden. Dat wordt nu gedaan met instrumenten die zo ingewikkeld zijn dat niemand het begrijpt.”

De coco is bezig met een flinke opmars. Dit jaar werd in Europa al ruim 30 miljard dollar aan coco’s uitgeven, blijkt uit een overzicht van marktonderzoeker Dealogic. Wereldwijd is dat 100 miljard. Nederland staat in 2015 op plek zeven van ’s werelds grootste coco-uitgevers. Dit jaar brachten de Rabobank (1,5 miljard euro) en ING (2,25 miljard dollar) coco’s uit. In september kondigde ABN Amro aan snel te volgen.

De Nederlandse banken kunnen daarbij mooi gebruik maken van een nieuwe fiscale aftrek die ze 350 miljoen euro aan belastingen per jaar scheelt. Voor de aftrek lobbyden ze met succes bij het ministerie van Financiën, zo blijkt uit interne notities, mails en andere documenten die NRC via een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur in handen kreeg.

De bankenlobby

Op zoek naar de miljoenenaftrek proberen de banken vanaf 2011 eerst de Belastingdienst ervan te overtuigen dat coco’s moeten worden behandeld als normale leningen oftewel vreemd vermogen. Daarop is de rente aftrekbaar. De Belastingdienst weigert pertinent omdat coco’s juist als eigen vermogen op de balans meetellen.

In de zomer van 2013 gooit ING het daarom over een andere boeg: prima, tel maar als eigen vermogen mee, maar geef ons dan alsnog aftrek. Als dat namelijk niet gebeurt heeft het grote gevolgen voor de economie. ING stuurt de top van het ministerie een rekenvoorbeeld. Daarin laat de bank zien dat zij bij een miljard euro winst 125 miljoen euro extra aan coco-belastingen kwijt is.

Die extra belastinglast heeft volgens de ingewikkelde rekensom van ING als gevolg dat de bank dan 4 miljard minder aan kredieten kan verstrekken aan consumenten en bedrijven. In het zwartste scenario kan dat zelfs oplopen tot 126 miljard euro. ING verwijst daarbij naar een stuk van De Nederlandsche Bank waarin staat dat maatregelen die de winstgevendheid van banken verminderen, het bufferherstel vertragen en de ruimte voor nieuwe kredietverlening beperken. Dat doet ING ook als deze krant vraagt of die aftrek gezien de winst (3,8 miljard euro de afgelopen vier kwartalen) nou echt nodig was.

Het kredietverleningsargument is een klassieker. Begin dit jaar uitte nota bene Dijsselbloem via een opiniestuk in NRC harde kritiek op “de bankenlobby” die volgens hem constant onterecht met het argument van kredietverlening wappert. Dijsselbloem stelt dat de bankensector de afgelopen vier crisisjaren gemiddeld 5 miljard euro nettowinst per jaar maakte. Dat geld kunnen banken “zonder probleem voor de kredietverlening” steken in de versterking van hun eigen vermogen.

Vanuit die redenering was een fiscale aftrek voor coco’s dus nergens voor nodig. Overigens is in 2013 en 2014 achter de schermen nog niets van Dijsselbloems aversie tegen de bankenlobby te zien. Hij stemt er juist mee in dat nog voor eind 2013 een brief naar de Kamer gaat waarin de coco-aftrek aangekondigd wordt.

De minister lijkt daarbij erg gevoelig voor het argument van de banken voor een gelijk speelveld tussen banken in Europa. Dat argument wordt ook in verschillende Kamerbrieven naar voren gebracht door zijn staatssecretaris. Want hoewel Dijsselbloem achter de schermen de knopen doorhakt, ondertekent de staatssecretaris de Kamerbrieven.

Andere landen

Onvermeld blijft dat de aftrek in andere Europese landen anders in elkaar steekt én dat men zich daar op het ministerie grote zorgen over maakt. Door de manier waarop Nederland de aftrek regelt zou Nederland zich nogal kwetsbaar maken voor het argument van staatssteun. Dan riskeer je problemen met Brussel. En de vrees is dat Nederland zich kwetsbaar maakt voor een beroep op het gelijkheidsbeginsel door niet-banken. Spanje en Frankrijk hebben dat probleem bijvoorbeeld niet omdat de aftrek daar voor alle soorten bedrijven geldt.

In interne documenten van Financiën wordt het staatssteungevaar meermalen uitgebreid belicht. Dijsselbloem krijgt het voor het eerst in juli 2013 te lezen in een notitie die hij van veel aantekeningen voorziet. In augustus wordt hij weer gewaarschuwd voor onrechtmatige staatssteun, het gelijkheidsbeginsel en niet-banken die gaan procederen.

Zijn directie Belastingen heeft becijferd dat het de schatkist “enkele honderden miljoenen euro’s” kost als niet-banken die procedures winnen. Ook waarschuwt de directie dat klachten van zulke niet-banken te verwachten zijn.

Tegelijkertijd oefenen de banken flinke druk uit op Dijsselbloem om haast te maken. In april sturen de topmannen van Rabo, ING en ABN Amro Dijsselbloem en staatssecretaris Wiebes een brief. Ze wijzen erop dat de aftrek in Duitsland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk geregeld is en dat Nederland “achterblijft”. Of de heren bewindslieden dat “met voorrang” willen regelen.

Op 22 april heeft de top van de Nederlandse bankenwereld, inclusief ING-topman Ralph Hamers en ABN Amro-baas Gerrit Zalm, overleg met Dijsselbloem en staat de aftrek prominent op de agenda.

De minister lijkt definitief om als hij in mei 2014 een vertrouwelijke notitie over de kwartaalcijfers van ABN Amro ontvangt. Daarin komt de kapitaalpositie van de bank voorbij en benadrukt het NLFI, dat namens het ministerie aandeelhouder is bij genationaliseerde bedrijven, dat ABN Amro en andere banken nog steeds wachten op uitsluitsel over de coco-aftrek. “Zsm mogelijk maken!”, schrijft Dijsselbloem erbij.

Maar zijn ambtenaren willen weten hoe? Aftrek voor banken of voor alle bedrijven? Het wordt al te lang in het midden gelaten. Langer dralen is geen optie. We kunnen “niet (blijven) duiken”, schrijft een van zijn hoge ambtenaren. Dijsselbloem schrijft terug dat zijn voorkeur is dat ook niet-banken de aftrek krijgen. Mits daar budget voor is. “Zonder dekking/compensatie zullen we het moeten beperken tot banken.”

De dekking wordt niet gevonden. Dijsselbloem kiest voor de banken én voor de route om de aftrek te regelen via een Nota van Wijziging bij de Fiscale Verzamelwet 2014 in juni. Een route waarbij, zo valt uit een document op te maken, bewust wordt gekozen geen advies aan de Raad van State te vragen, hoewel de Nota “inhoudelijke betekenis heeft”.

Kritiek daarop kan worden gepareerd door te zeggen dat “niet meer wordt beoogd” dan de coco-aftrek “gelijk te trekken met die in andere lidstaten”, schrijven zijn ambtenaren. Die hadden hem er eerder al op gewezen dat een afzonderlijk wetstraject veel aandacht zou vestigen op een voorstel dat “als een tegemoetkoming aan de banken kan worden opgevat”.

Wat zegt Brussel?

De staatssteunzorg leeft al die tijd ook bij banken, zo blijkt uit e-mails. “Onder embargo” krijgt ING van het ministerie verschillende versies van de conceptwet en toelichting. ING valt onder meer over het feit dat daarin expliciet naar voren komt dat de aftrek alleen geldt voor “kredietinstellingen”, oftewel banken, en vreest dat het straks staatssteun moet terugbetalen en van de accountant een voorziening moet opnemen.

Om het woord ‘kredietinstellingen’ uit de wet te halen wordt ABN Amro-topman Zalm ingeschakeld. Die belt begin juni 2014 met Dijsselbloem die toezegt om het woord te schrappen. ING is ook niet blij met versie 2 van de concept-wet. In een bazige mail op vrijdag 6 juni geeft ING het ministerie een aantal opties: de aftrek melden bij de Europese Commissie als men denkt “dat het staatssteunrisico wel meevalt”. Of juist een redenering vinden die het rechtvaardigt om een onderscheid tussen banken en niet-banken te maken. “Op dit moment hebben wij een dergelijke redenering niet gevonden”, mailt ING.

ING krijgt van het ministerie tot dinsdagmiddag om die wel te vinden. Dan moet Wiebes de Nota tekenen. Op dinsdagochtend mailt ING de conceptwet terug: “Zoals vrijdag afgesproken hierbij mijn tekst suggesties in track changes… Ik hoop dat jullie hiermee kunnen leven.”

Beweeg de sliders tussen de conceptversie van de wet, de aanpassingen van ING en het uiteindelijke wetsvoorstel:


Conceptversie wet
 

Wijzigingen ING
 

Uiteindelijk wetsvoorstel


Financiën neemt vrijwel alle suggesties van ING over. Zo vervangt het bijvoorbeeld de zin dat "Nederlandse banken een concurrentienadeel zouden ondervinden ten opzichte van buitenlandse banken" door de constatering dat "Nederlandse regelgeving uit de pas loopt". De Tweede en Eerste Kamer nemen de wet vervolgens zonder stemmen aan.

Hoogleraar Van Wijnbergen, die eerder de hoogste ambtenaar bij het ministerie van Economische Zaken was, zegt na inzage van enkele documenten "stijl achterover te slaan". Het doet hem denken aan de Securitel-affaire bij het ministerie van Economische Zaken van eind jaren negentig, waar met medeweten van hoge ambtenaren werd geprobeerd de Europese Commissie te misleiden.

Van Wijnbergen:

"Bij een vermoeden van staatssteun moet je het melden aan de Europese Commissie. Uit deze documenten blijkt dat dit vermoeden er was, Dijsselbloem dat wist en het bewust niet gemeld is en dat er in samenwerking met de banken zelfs naar formuleringen gezocht is om de Commissie op een dwaalspoor te brengen.”

De hoogleraar omschrijft het argument van een gelijk speelveld voor banken in Europa bovendien als "kul". "De grootste internationale concurrentie komt van Amerikaanse banken en daar is geen fiscale aftrek voor coco’s. Bovendien zijn buitenlandse banken in Nederland helemaal geen significante spelers.”

Ook verwacht hij niet dat de Commissie onder de indruk zal zijn van de legitimatie in de wet: dat voor banken een ander toezichtsregime geldt dan voor andere bedrijven.

"Waarom is dat relevant? Er is totaal geen verplichting om coco’s uit te geven. Banken kunnen ook aandelen uitgeven of winst inhouden dan is er geen probleem."

Reactie Ministerie van Financiën:

Het is gangbaar dat bij de voorbereiding van beleid of wetgeving belanghebbenden gevraagd en ongevraagd hun inbreng leveren en daarbij hun belangen behartigen. Gezien de complexiteit van sommige onderwerpen is het behulpzaam als belanghebbenden kenbaar maken welke gevolgen er voor hen kunnen zijn. Uiteindelijk is het aan de regering om een afweging te maken”, antwoordt het ministerie van Financiën desgevraagd. Het stelt dat wijzigingen van ING "voor een deel zijn overgenomen en voor een deel ook niet". Bovendien benadrukt het dat op andere momenten "suggesties van ING/de banken overigens niet zijn overgenomen". Ook meldt het dat volgens het ministerie ook uit de stukken naar voren komt dat de kans gering is dat niet-banken succesvol een beroep op het gelijkheidsbeginsel kunnen doen en zo belastingaftrek krijgen.

Reactie ING:

ING benadrukt dat het in het coco-dossier optrad namens de Nederlandse Vereniging van Banken en dat het gebruikelijk is dat per dossier een bepaalde bank het voortouw neemt. “De afgelopen jaren zijn gekenmerkt door een toename en aanscherping van de regelgeving voor banken. ING probeert actief betrokken te zijn bij het verbeteren van de (implementatie van) financiële regelgeving en toezicht. Dat doen we door ons in openbare debatten en discussies te mengen, maar ook door directe contacten met onder meer regelgevers (ook op hun verzoek).” Ook wijst de bank erop dat voor het coco-tijdperk hybride instrumenten ook al fiscaal aftrekbaar waren. Over het risico van staatssteun stelt de bank dat het dat “in de uiteindelijke vorm van de regelgeving acceptabel heeft gevonden”.