NS en Rijk, een getroebleerd duo

Zelfstandige onderneming of staatsmonopolist? NS heeft twee gezichten en een rare relatie met het Rijk. Maak een keuze, zegt de Fyra-commissie.

Vele malen bleek tijdens de openbare verhoren van de parlementaire enquêtecommissie Fyra dat marktwerking in de spoorsector een illusie is. Maar de beste illustratie voor die stelling kwam van Jan Timmer, voormalig president-commissaris van NS.

Commissielid Henk van Gerven (SP) vroeg Timmer naar het absurd hoge bod van NS – 178 miljoen euro per jaar – om het vervoer op de hogesnelheidslijn te mogen verzorgen. Van Gerven: „Als NS een gewoon commercieel bedrijf was geweest, had u dan 178 miljoen kunnen bieden?” Timmer, die het bod even eerder al had bestempeld als „een slag in de lucht”: „We hebben het geboden om een einde te maken aan een heilloze exercitie. Uiteindelijk is NS een staatsbedrijf en was de rekening dus voor ons allemaal.”

Vestzak-broekzak. De staat betaalt, dus wat doet het ertoe?

Het is de onderstroom in het deze week gepresenteerde rapport van de Fyra-commissie: de ‘getroebleerde relatie’ tussen NS en de staat. Het was ook de onderliggende verklaring voor het door NS gepleegde vals spel bij de aanbesteding van het openbaar vervoer in Limburg. Dat leidde in juni tot het vertrek van NS-topman Timo Huges. Het Fyra-rapport leidde tot het vertrek van staatssecretaris Wilma Mansveld (PvdA). De relatie tussen NS en de staat gaat dit jaar door een diep dal.

Het komt allemaal door de „fundamentele weeffout”, zoals de commissie het noemt, die rond de eeuwwisseling is ontstaan. Na de verzelfstandiging van NS in 1996 moest het spoorbedrijf zich ontwikkelen tot een onderneming met winstoogmerk. Tegelijk bleef het bedrijf volledig in handen van de overheid en moest het voldoen aan door de politiek geformuleerd beleid. Die spagaat bestaat nog steeds.

Iedereen die het spoor volgt is het erover eens: de sector is sinds de jaren negentig ingericht voor marktwerking, maar in de praktijk komt daar weinig van terecht. Van een gelijk speelveld is geen sprake.

Staatsmonopolist

Niet alleen de strijd tussen de commerciële en de publieke functie van NS staat in de weg. Het gaat vooral om de positie van NS als staatsmonopolist op het zogenoemde hoofdrailnet. Concurrentie is uitgesloten, NS heeft het alleenrecht tot 2025. Alleen kleine spoorlijnen aan de rand van het kernnet worden door de provincies aanbesteed. Daar verloor NS veel terrein aan regionale vervoerders, overigens dochters van Duitse en Franse staatsbedrijven.

Anne Hettinga, bestuursvoorzitter van de regionale vervoerder Arriva, is een enthousiast bestrijder van het NS-monopolie. Hettinga: „Dat de overheid, uit ideologische of financiële motieven, NS beschermt is kortzichtig. Als straks de boel in heel Europa opengaat, is NS niet gewend aan competitie. Ze hebben nooit een tik gehad. Een kind moet je op straat laten rollebollen, anders is-ie op zijn twintigste veel te kwetsbaar.”

‘Straks’ duurt wel wat langer dan gepland. In overleg met Europese transportministers behaalde Mansveld drie weken geleden een nauwelijks opgemerkt succes. Na langdurige diplomatieke voorbereiding wist Nederland een cruciale wijziging aan te brengen in het Vierde Spoorpakket, een voorstel van de Europese Commissie dat moet leiden tot één vrije Europese spoormarkt.

Nederland was tegen omdat in dat geval het compacte, intensief gebruikte Nederlandse spoornet zou moeten worden opgeknipt en aanbesteed, met mogelijk verschillende buitenlandse vervoerders tot gevolg. Nederland vreesde Britse toestanden. De transportministers besloten dat lidstaten zelf mogen kiezen of ze hun spoornet wel of niet aanbesteden. Mansveld en minister Dijsselbloem (Financiën, PvdA), enig aandeelhouder van NS namens de staat, reageerden opgelucht.

Voor Hettinga was het een flinke domper. „We lopen vertraging op, maar die marktwerking komt er echt wel. Dit is een onomkeerbaar proces, niemand wil terug naar de staat. Maar je moet wel over een lange adem beschikken.”

Liberalisering in de marge

De liberalisering beperkt zich in Nederland tot de marge, letterlijk. Als het erop aankomt, weet NS zich beschermd, zoals Timmer aangaf.

De Fyra-commissie beschouwt de voorkeurspositie van NS als een belangrijke oorzaak van het debacle. Steeds koos de regering voor een oplossing waarin NS een rol kon blijven spelen, zelfs na het mislukken van de Fyra in 2013. Er is immers sprake van wederzijdse afhankelijkheid. NS heeft belang bij financiële steun in noodgevallen. Het Rijk heeft belang bij een waardevol staatsbedrijf en een fatsoenlijk dividend. Zo houden ze elkaar in de greep.

De oplossing lijkt eenvoudig: maak een keuze in plaats van te blijven schipperen tussen vrije markt en staatsmonopolie.

Dat is dan ook wat de Fyra-commissie adviseert: „Maak, uitgaande van het algemeen belang van goed openbaar vervoer en een verantwoorde besteding van publieke middelen, een expliciete keuze voor de mate van marktwerking die gewenst is en acteer daar logisch en consequent op.”

Vervolgens reikt de commissie vier scenario’s aan waar de politiek uit zou moeten kiezen: één private vervoerder, meerdere private vervoerders, een vervoerder met nog meer publieke aansturing dan nu het geval is, of een zelfstandige vervoerder in handen van de staat, zoals nu.

De commissie speekt geen voorkeur uit voor één van de scenario’s. Dat zou aanmatigend zijn na onderzoek naar één treindienst, zei voorzitter Madeleine van Toorenburg bij de presentatie van het rapport.

De politieke diversiteit van de commissie, bestaande uit Kamerleden van CDA, VVD, D66, PvdA en SP, zal waarschijnlijk ook hebben meegespeeld. Zo beschouwt de SP de „vermarkting van de publieke sector” als bron van veel maatschappelijke ellende, en vindt de VVD liberalisering heilzaam voor samenleving en burger.

Juist die ideologische tegenstellingen maken het moeilijk, zo niet onmogelijk, voor een coalitiekabinet om ten aanzien van marktwerking een heldere keuze te maken.

Nationale vervoerder

Maarten Veraart, econoom en adviseur bij bureau Andersson Elffers Felix, wil de ideologie uit de keuze halen. Hij beperkt zich tot twee modellen: één met marktwerking en één met een nationale vervoerder.

Veraart: „De Fyra-enquête liet opnieuw zien hoe moeizaam de relatie tussen NS en rijksoverheid is. Partijen zijn op een verkeerde manier afhankelijk van elkaar. Dat zag je ook in Limburg, waar NS concurrent Veolia moest informeren over stationsvoorzieningen. Deze ordening zal blijven zorgen voor dergelijke incidenten.”

Na weging van voor- en nadelen van beide modellen kiest Veraart voor een nationale vervoerder. NS dus. Het regionale spoor werd beter en goedkoper door concurrentie, waarom zou dat niet werken voor het hoofdnet? Veraart: „Concurrentie is inderdaad goed voor innovatie en efficiëntie, maar het aantal partijen voor het hoofdnet is beperkt, en het zijn ook staatsbedrijven.” Invoering van het marktmodel is duur en riskant en het vraagt om een ingewikkelde afstemming tussen vervoerders.

Een van de voorwaarden voor een eerlijk monopoliemodel is wel dat NS wordt uitgesloten van regionale aanbestedingen. NS kan in dat geval eigenaar blijven van de stations, zonder te botsen met concurrenten. De splitsing van NS en spoorbeheerder ProRail, een van de gevolgen van het streven naar marktwerking, kan weer ongedaan worden gemaakt.

Maar uiteindelijk gaat het, zeggen Veraart en de commissie, om één ding: de politieke wil om te kiezen en de durf om die keuze uit te voeren. Zolang die twee ontbreken blijft het schipperen op het spoor.