Zonder de EU was die deal met Iran er nooit gekomen

De VS en Iran speelden de hoofdrol tijdens de nucleaire gesprekken. Maar Europa was het essentiële smeermiddel.

Catherine Ashton leidde de nucleaire onderhandelingen met Iran in 2013 en 2014, ruim een jaar, als een lerares voor een schoolklas. „Kunnen jullie als-je-blieft gaan zitten?” vroeg de Hoge Vertegenwoordiger voor het Europese Buitenland- en Veiligheidsbeleid aan het begin van een sessie. Ashtons medewerkers wisten soms niet wat zij ging zeggen tijdens zo’n sessie: ze delegeerde weinig en stond niet bekend om haar dossierkennis. Ook beloofde Ashton de Iraanse delegatie soms dingen die technisch of politiek onmogelijk waren.

Dit zijn, willekeurig gekozen, drie inkijkjes in de rol die EU-vertegenwoordiger Catherine Ashton speelde tijdens de nucleaire onderhandelingen met Iran. In juli sloten de Verenigde Staten, Rusland, China, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland na bijna twee jaar onderhandelen een historisch nucleair akkoord met Iran. De sessies werden voorgezeten door Ashton, en na maart 2015 door haar opvolger Federica Mogherini.

Veel media, waaronder The New York Times en Politico, publiceerden onlangs reconstructies van de onderhandelingen. Ze richten zich vooral op de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken John Kerry en zijn team en op hun Iraanse tegenvoeters, geleid door minister Mohammed Javad Zarif.

Betekent dit dat de Europese inbreng puur ceremonieel was? Zaten de Europeanen er voor spek en bonen bij? Nu de voorbereidingen voor de uitvoering van het akkoord beginnen – 18 oktober was Adoption Day, omdat het Amerikaanse Congres én het Iraanse parlement de deal nu hebben aanvaard – is het een goed moment om die vraag te stellen.

Zege voor Europese diplomatie

De meeste betrokkenen, van wie velen anoniem willen blijven, bevestigen: de hoofdrolspelers waren Amerika en Iran. Maar zonder de EU was er nooit een akkoord gekomen. Europa was het essentiële smeermiddel. Sinds de Iraanse revolutie van 1979 hadden Iran en de VS geen officiële betrekkingen. Na 9/11 werden de verhoudingen haast explosief. President Bush noemde Iran onderdeel van de „As van het Kwaad”. Hij geloofde dat Iran aan een kernbom werkte en eiste dat het land alle kerntechnologie opgaf – zelfs voor vreedzame doeleinden.

EU-landen vonden dat Iran die technologie wel mocht hebben, zolang maar duidelijk was dat er geen bom werd gefabriceerd. Dit is exact de teneur van het akkoord. De Zweedse minister Carl Bildt stelde vast: „De Europese zienswijze heeft geprevaleerd.” Dit is „een overwinning van de Europese diplomatie”.

Die diplomatie was het werk van een paar mensen. Aanvankelijk zelfs van één man: EU-buitenlandvertegenwoordiger Javier Solana. In 2003, toen bleek dat Iran heimelijk werkte aan verrijking van uranium, vreesden de Europeanen dat Amerika of Israël Iran zouden aanvallen. De Duitse, Britse en Franse minister van Buitenlandse Zaken vlogen naar Iran om te bemiddelen. Toen die bemiddelingspoging vastliep, opperde Solana dat hij nog eens zou gaan. Zo begon de Europese betrokkenheid: met een Spaanse diplomaat met een vol adresboek en het vermogen om discreet te opereren.

Dankzij Solana’s betrokkenheid tekenden de Europeanen in 2003 een akkoord met de hervormingsgezinde Iraanse president Khatami. Maar de Iraans-Amerikaanse relaties verslechterden verder, ook doordat de VS de doelpalen steeds verzetten. In 2005 schond Iran het akkoord. Hardliner Mahmoud Ahmadinejad werd president. Moeilijke jaren volgden.

Na 2010 stelde Europa sancties in: er kwam een olie-embargo, Iraanse banken werden uit het Swift-betaalsysteem gezet. De Europese sancties beten harder dan Amerikaanse: Europeanen dreven meer handel met Iran. Maar Europa liet de deur open voor onderhandelingen. China en Rusland waren intussen aan boord gekomen. Ook hun kwam het uit als Brussel de contacten met Teheran onderhield. „De zeven betrokken landen wilden of konden zich er niet mee bemoeien”, zegt een betrokkene. „De EU was de ideale katalysator.” Toen hervormer Hassan Rohani in 2013 Ahmadinejad opvolgde, waren de leden van zijn nucleaire team oude bekenden van Solana.

Intussen zat Catherine Ashton op Solana’s stoel. Zij was niet geliefd, maar ze had één succes geboekt: vrede tussen Servië en Kosovo. Ze had elk detail zelf uitonderhandeld. Toen Iran langszij kwam, was ze vastbesloten om de strategie van diepe onderdompeling nogmaals toe te passen. Geassisteerd door een Duitse diplomate en een Oostenrijkse nucleair expert die voor Solana hadden gewerkt, nam zij het voorzitterschap van de Iran-rondes op zich.

„Europeanen kunnen creatief onderhandelen”, zegt Tariq Rauf, van 2001 tot 2011 naaste medewerker van Mohammed ElBaradei bij het Atoomagentschap IAEA in Wenen. „Jullie moeten wel, als je met 28 landen besluiten wilt nemen.” Amerikanen zijn rechtlijnig, principieel. De koers wordt op twaalf departementen goedgekeurd en daar wijkt men dan niet van af. Europeanen hebben de ballast van zoveel hiërarchie niet.

„Zonder Ashton was het niets geworden”, zegt Rauf. Toen de onderhandelingen vastzaten op het punt hoeveel verrijkingscentrifuges Iran mocht houden, liet Ashton experts van Urenco uit Nederland komen. Die bedachten een manier om centrifuges zo te laten draaien dat de Amerikanen niets hoefden te vrezen. Typisch Europese truc: technici kunnen de angel uit elk politiek conflict halen. De eer van twee landen was gered.

Ashton investeerde veel in haar relatie met de Iraniërs. Te veel, zegt iemand: „Ze deed veel solo, zoals Solana. Maar zij kon het zich minder permitteren: zij had een team, een structuur, hij niet.” Soms moesten andere onderhandelaars eindeloos rondgaan om erachter te komen wat ze nu weer had afgesproken. De Amerikanen vonden dat soms vervelend, maar maakten er geen halszaak van: zij wilden Europa per se aan boord hebben.

Ashtons team niet op de hoogte

Bij bilaterale sessies van Amerikanen en Iraniërs zat bijna altijd iemand van de EU. Het waren Europese, niet Amerikaanse handels- en energiedeals waar Iran happig op was: de waarde van de handel tussen Iran en de EU daalde tussen 2011 en 2014 van 28 miljard naar 6,6 miljard euro.

Omgekeerd was dé handicap van Solana, Ashton en Mogherini dat ze permanent een informatieachterstand hadden: alle deelnemende landen hebben volwassen veiligheidsdiensten, de EU niet. Ministers delen zelden geheime informatie met Brussel. De onderhandelingen in Genève in 2013 begonnen na geheime besprekingen van Amerikaanse onderhandelaars met Iraniërs in Oman. Ashtons team was niet op de hoogte.

„Europese sancties bepaalden het Europese buitenlandbeleid over Iran”, zegt Steven Blockmans van de Brusselse denktank CEPS. Interne EU-verdeelheid was er nauwelijks. De drie EU-landen die aan tafel meeonderhandelden wilden snel een deal – om oorlog te voorkomen, om Airbussen en andere Europese producten te verkopen, en om energieleveranties van buiten Rusland veilig te stellen (Iran is de op twee na grootste olie-exporteur ter wereld).

Frankrijk levert kerntechnologie aan Israël en wilde dat niet in de waagschaal stellen. Minister Fabius zweeg binnenskamers meestal, vertelt een betrokkene, maar „rende als eerste naar buiten om persconferenties te geven”. De Britten waren extreem soepel. De Duitse minister Steinmeier, die in 2004 al bij het Iran-dossier betrokken was, was de dominante van het trio. Maar hij afficheerde dat niet. Op een dag werden de Duitsers, toen ze initiatief hadden getoond, hard afgedroogd door de Britten, waar alle delegaties bij waren: had Duitsland niet eerder in de geschiedenis de baas gespeeld? In de eurocrisis lag de Duitse rol eveneens onder vuur. Sindsdien hield Steinmeier zich in. Dingen die hij bedacht liet hij door de EU voorstellen. Zo versterkte Steinmeier de Europese diplomatie.

Toen Ashtons termijn eind 2013 afliep, mocht ze van Mogherini even dooronderhandelen. Maar niet lang. In januari zette de Duitse Helga Schmid, vicesecretaris-generaal bij de Europese Buitenlandse Dienst, alles voort. Zij staat bekend als grondig en low key. „Zij was ieders geheugen, ze zat er al sinds 2006”, zegt François Nicoullaud, de Franse oud-ambassadeur in Teheran.

In maart verscheen Mogherini op het toneel. Ze leidde sessies soepel en doelgericht. Eén A4’tje, vijf bullets – dat was het. En ze kwam op het goede moment, zeggen betrokkenen.

Er vielen soms harde woorden. In juli, toen de onderhandelaars in het Weense Palais Coburg nachten doortrokken voor de laatste loodjes, zei Mogherini dat Zarif soepeler moest zijn, „anders vertrekken we”. Zarif antwoordde: „Bedreig nooit een Iraniër.” De Russische minister Lavrov redde de situatie: „En ook nooit een Rus.” Iedereen moest lachen. De Russen mogen vanwege Oekraïne en Syrië Mogherini’s grootste nachtmerrie zijn, tijdens de Iran-onderhandelingen gedroegen ze zich voorbeeldig.

In reconstructies van de media over het akkoord met Iran komen het woord Europa en de namen Mogherini en Ashton nauwelijks voor. Toch schreven de Europeanen met Iraanse collega’s de twee lange technische bijlagen bij het akkoord. Ze componeerden conceptversies van de hoofdtekst. Ze benadrukken dat niet. Ashton ontliep de media. Mogherini is spaarzaam met informatie. Misschien omdat haar rol niet voorbij is: een ‘Joint Committee’, dat zij voorzit, moet zorgen dat geschillen of problemen niet uit de klauwen lopen.

Sommige details in het akkoord zijn ambigu. Onderhandelaars zeggen dat ze na doorwaakte nachten zeker steken hebben laten vallen. In de VS zijn teams gevormd om de implementatie van het akkoord te begeleiden en tegenslagen het hoofd te bieden. In Brussel niet. Mogherini’s Buitenlandse Dienst is onderbezet. Sommigen vinden dat zorgelijk. Anderen zeggen: typisch EU. Misschien hebben ze een punt. Want als de Iran-saga iets toont, is het dat succesvol optreden van EU-diplomaten soms voortkomt uit het feit dat ze er zelf zo ingehouden over zijn.