Gegijzeld door de softwareboer

Illustratie tomas schats

Vlak voor de zomervakantie probeerde de gemeenteambtenaar nog eens in te loggen bij PinkRoccade. En opnieuw weigerde de server hem de toegang. Vervelend, want hij had dringend updates nodig. De grootleverancier van gemeentesoftware verkoopt programma’s waarmee gemeenten bijvoorbeeld adressen, huwelijken en geboorten vastleggen, of uitkeringen en toeslagen, vergunningen en paspoorten verstrekken – de hele relatie tussen burger en gemeente. Zonder de updates, die fouten herstellen en software aanpassen aan nieuwe wetten en regels, konden er grote problemen ontstaan. Bijvoorbeeld met de berekening van een bijstandsuitkering.

De ambtenaar belde PinkRoccade voor hulp. Hij kreeg een ultimatum. Zolang de gemeente weigerde een tariefsverhoging van 50 procent op het lopende contract te betalen, kon hij zijn updates wel vergeten.

Koning is de klant niet, in de markt voor gemeentelijke software. De relatie lijkt eerder een gijzeling door PinkRoccade en Centric, die samen voor negen van de tien gemeenten hoofdleverancier zijn.

Dat blijkt uit onderzoek van deze krant en Reporter Radio: een enquête onder Nederlandse gemeenten, gesprekken met ambtenaren en experts, en interne documenten. Daaruit komt een beeld naar boven van een disfunctionele markt die door leveranciers maximaal wordt benut. En van gemeenten die de situatie door onkunde, gewenning of hulpeloosheid grotendeels op haar beloop laten. Gevolg: gemeenten geven onnodig honderden miljoenen per jaar te veel uit, schatten deskundigen. ICT-systemen zijn niet up-to-date, digitale dienstverlening aan burgers blijft achter.

Volgens conservatieve schattingen geven gemeenten jaarlijks nu al tussen de 1,5 en 2 miljard euro uit aan ICT. Dat zal de komende jaren toenemen, nu het Rijk ze verantwoordelijk heeft gemaakt voor jeugdzorg, langdurige zorg en arbeidsmarktgehandicapten. Dat vergt weer nieuwe software.

Terug naar de verbouwereerde gemeenteambtenaar. Het ultimatum, hoe schokkend ook in de relatie tussen overheid en een professioneel ICT-bedrijf, kwam niet helemaal onverwacht. Want al in 2014 had PinkRoccade ‘zijn’ gemeenten een tariefsverhoging proberen op te leggen.

Dat leidde bij die gemeenten toen tot grote ergernis. Over de extreme omvang: gemiddeld 50 procent, met uitschieters naar 150 procent. En over de reden die PinkRoccade aanvoerde. In afwachting van nieuw overheidsbeleid had het bedrijf nieuwe programma’s ontwikkeld, schreef de directie. Maar door politieke ontwikkelingen waren de plannen uitgesteld of aangepast. Dat had PinkRoccade veel geld gekost en de gemeenten moesten nu bijspringen, aldus de brief. Zo kregen lokale besturen een rekening voor software die ze niet hadden gekocht, en die ze ook in de toekomst misschien niet zouden kopen.

Volgens de enquête protesteerde bijna de helft van de betreffende gemeenten. Daarop blokkeerde PinkRoccade zonder waarschuwing bij meer dan vijftien van haar gemeenteklanten de updates.

Gedwongen winkelnering

Een jaar later zijn veel gemeentes nog steeds laaiend op PinkRoccade, blijkt uit de enquête. „Ordinair geldgraaien”, „afwentelen van ondernemersrisico” , „gedwongen winkelnering”, „koppelverkoop”, „een onzinverhaal waarin PinkRoccade recht wil praten wat krom is” – aldus een representatieve greep uit de reacties. Ruim driekwart van de betrokken gemeenten noemt de prijsverhoging (zeer) onredelijk, bijna 40 procent overweegt de relatie met het bedrijf te verbreken.

In dat licht is er overigens nog een opmerkelijk feit: eenderde van de gemeenten heeft de tariefsverhoging gewoon geaccepteerd.

„Dat je als leverancier zo’n prijsverhoging verzint én dat je daar grotendeels mee wegkomt, bewijst al hoe verziekt de markt is”, zegt een hoofd informatiebeheer van een betrokken gemeente. „Het toont ook dat leveranciers dat weten.”

De ambtenaar wil niet bij naam worden genoemd. Want ook dat is typerend: bijna niemand laat zich on the record citeren, bang voor ergernis en tegenwerking van leveranciers. Een ander ICT-hoofd: „Als ik jou vertel hoe we genaaid worden, dan kan ik geen dealtjes meer sluiten om toch nog wat korting binnen te slepen. En daar heeft mijn gemeente last van.”

Hoewel zijn gemeente vooralsnog niet toegeeft aan de prijsverhoging, verwacht de ambtenaar dat dit wel gebeurt: „Ook wij kunnen ons geen slechte relatie met onze leverancier veroorloven. Overstappen kunnen we financieel en organisatorisch niet bolwerken, en dan kom je toch terecht bij Centric [de andere grootleverancier]. Alsof dat veel beter is.”

Uit de enquête blijkt overigens dat PinkRoccade slechter ‘scoort’ dan Centric.

Stekkers en stopcontacten

„Stel je voor dat je bank zegt: sorry, de komende maanden kunnen we even geen geld overmaken naar klanten van onze concurrent, want die heeft iets aan zijn systemen gewijzigd en daarom kunnen we even niet communiceren. Toch is dat precies wat PinkRoccade en Centric doen.”

De vergelijking wordt gemaakt door een kenner van de software waarmee gemeenten hun wettelijke taken uitvoeren – van het verstrekken van paspoorten tot het regelen van de vuilnisophaaldienst. Kleine gemeenten hebben daarvoor al tientallen applicaties, de grote hebben er vaak meer dan honderd.

Nu de samenleving digitaliseert, willen gemeenten dat die programma’s moeiteloos op elkaar aansluiten. Voor een applicatie die bouwvergunningen verwerkt is het bijvoorbeeld handig als die eenvoudig toegang biedt tot de Basisadministratie Adressen en Gebouwen. Liefst alsof je een stekker in een stopcontact steekt. En dat is juist wat de grote leveranciers niet lukt: 70 procent van de gemeenten heeft problemen om applicaties te koppelen.

Om in de stekkermetafoor te blijven: programma’s van verschillende leveranciers hebben verschillende stekkers en stopcontacten. Om met elkaar te kunnen praten, zijn ‘verloopstekkers’ nodig. Voor elke verbinding een andere stekker. Of het digitale equivalent van een ‘universele verloopstekker’, maar dat is nóg duurder.

Zo komen Centric en PinkRoccade opnieuw om de hoek kijken. Als grote leveranciers bepalen zij de specificaties van ‘stekkers en stopcontacten’. Die veranderen ook steeds, waardoor, tegen uurtarief, de verloopstekkers moeten worden verbouwd. En volgens sommige ambtenaren delen ze die specificaties niet met met concurrenten – die zo van hun systemen worden buitengesloten.

Mensuren

Er zijn wel standaardspecificaties om programma’s te laten aansluiten, maar die worden zo slecht toegepast, dat ze „elkaar volstrekt niet begrijpen”, ontdekte Peter Baars, informatie- en automatiseringsadviseur van de gemeente Elburg. De gemeente wilde informatie over gebouwen delen, maar dat lukte niet. „Het is helemaal niet ingewikkeld. Maar de leverancier denkt voor de oplossing een maand aan mensuren nodig te hebben. Dan heb je het over 25.000 euro.”

Het is een terugkerende klacht in de enquête: „koppelverkoop”. PinkRoccade en Centric zijn verantwoordelijk voor de gebrekkige koppelingen, maar als duopolisten zijn ze óók de enigen die er iets aan kunnen doen. Voor duur geld, en dan nog blijft het systeem vaak rammelen.

Voor zo’n klus betaalde een ambtenaar PinkRoccade anderhalf jaar geleden nog 34.000 euro. Vorige maand moest er weer nieuwe koppelsoftware komen omdat de gemeente met drie andere ging fuseren. Kosten: 50.000 euro.

Veel gemeenteambtenaren zien hierin een bewuste strategie om de markt zo gesloten mogelijk te houden, en gemeenten afhankelijk, zo blijkt uit de enquête. Volgens sommige ambtenarenzijn gemeenten deels zelf schuldig. Jarenlang hebben ze maatwerk geëist, wat de software onmogelijk complex heeft gemaakt.

‘Dan komen we toch niet?’

Een oplossing is niet eenvoudig – een gemeente is vaak helemaal verweven met de software van een belangrijke leverancier. Dat maakt het „complex en heel duur” om over te stappen, zegt Dirk-Jan Knol, wethouder van Bodegraven-Reeuwijk met ICT in zijn portefeuille. „Wij kunnen het niet maken om even twee weken geen paspoorten uit te geven.”

Leveranciers gebruiken hun macht ook om voor simpele handelingen hoge bedragen te vragen, oordelen veel ambtenaren. Vasthoudende onderhandelaars ontdekken namelijk forse marges.

Een ICT-ambtenaar van een middelgrote gemeente vertelt hoe Centric voor het installeren van een standaardkoppeling tussen twee courante programma’s 22.500 euro vroeg. De ambtenaar weigerde te betalen. Tot verbazing van de accountmanager van Centric, die van geen enkele andere gemeente een klacht had gekregen. Deze ambtenaar kreeg een nieuwe offerte: 7.500 euro. Zulke anekdotes worden onderbouwd door offertes en correspondentie. Het zijn geen incidenten: de enquête bevestigt de scheve verhouding tussen prijs en kwaliteit. Slechts zestien procent van de respondenten is er tevreden over, de helft van de gemeenten zegt ontevreden tot zeer ontevreden te zijn.

Leveranciers berekenen kosten per inwoner, zodat grote gemeenten voor dezelfde software meer betalen. Ook de niet-onderhandelbare uurtarieven vormen een bron van ergernis: „Ik wilde geen 150 euro per uur betalen”, aldus een ambtenaar. „Ik kreeg te horen: ‘Dan komen we toch niet?’”

En onderhoud blijft nodig. De applicaties van PinkRoccade en Centric zijn degelijk, schrijft een ambtenaar, maar „stokoud, waardoor onderhoud enorm duur wordt”. Zo blijven de bedrijven verdienen aan het in stand houden van oude systemen, en is er geen prikkel om echt te vernieuwen.

We hebben ons te veel tegen elkaar uit laten spelen

Wat leveranciers wel doen, is ongevraagd nieuwe snufjes aan bestaande programma’s toevoegen. Om vervolgens de prijs te verhogen. Wat gemeenten zelf willen, is minder belangrijk. „Uiteindelijk bepalen de twee leveranciers wat gemeenten geleverd krijgen”, zegt de Arnhemse wethouder Martijn Leisink. „Je kunt veel van je dienstverlening zelf bepalen, zolang het maar past binnen het idee wat de leveranciers voor jou hebben bedacht.”

Aan het echte probleem komen gemeenten niet eens toe, zegt Hans Mulder, hoogleraar informatica aan de Universiteit Antwerpen. „Veel gemeenten zijn blijkbaar al blij dat ze hun huidige systemen in de lucht weten te houden. Maar voor nog geen tiende van de kosten die we in Nederland uitgeven, zou je een hele digitale overheid kunnen opzetten die de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening aan burgers echt verhoogt. Moderne ICT zou honderden miljoenen kunnen uitsparen. Stel je voor wat je met dat geld kan doen.”

Er zijn veel gemeenteambtenaren die zich schamen voor hun eigen rol in het verzieken van de markt. „We hebben ons als gemeenten veel te veel tegen elkaar laten uitspelen”, zegt een hoge gemeenteambtenaar met jarenlange ervaring met Centric. „We laten ons paaien met een pilotje dit en kortinkje dat. Het is een blamage dat we het niet beter kunnen regelen.”

Uit de enquête stijgt in veel commentaren diepe frustratie op, maar ook berusting: „Je bent in feite geen klant maar een inkomstenbron die moet betalen en verder niet moet zeuren.”

En: „Gemeenten zijn een melkkoe, en die moet niet rennen, liefst ook niet denken of iets willen, maar braaf stilstaan, gras vreten en melk geven.”