Mensen redden mag niet te duur worden

Aanbesteding

Het nieuwe contract voor helikopterreddingen op zee ging naar de laagste bieder. Het Belgische NHV kan de eisen niet waarmaken. Rijkswaterstaat weet veel van bruggen en weinig van heli’s. Toch mocht het de aanbesteding leiden.

foto hans scholtens

Het is donker, windkracht zeven, het sneeuwt. Het is even na middernacht als de helikopter met drie bemanningsleden en dertien passagiers, offshore-technici, opstijgt van een gasplatform op de Noordzee. Het zou een routinevlucht moeten zijn naar Den Helder, 200 kilometer verderop. Maar dat wordt het niet. Opeens klinkt een alarm in de cockpit. Een van de twee motoren is uitgevallen. Kort daarna volgt de andere.

De piloten weten zo te landen dat de inzittenden het toestel kunnen verlaten. In hun overlevingspakken moeten ze het in het ijskoude water twee uur kunnen uithouden. Voor het toestel het water raakte hebben de piloten hun positie kunnen doorgeven. De kustwacht stuurt er direct helikopters op af. Die moeten dit tot een goed einde kunnen brengen.

Maar is dat zo?

Het scenario is realistisch. En op papier beschikt Nederland over helikopters die reddingen op volle zee en in slecht weer moeten kunnen uitvoeren. Maar in werkelijkheid voldoen ze niet aan de eisen die volgens de overheid „minimaal benodigd” zijn „om een SAR-helikopteroperatie veilig en effectief uit te kunnen voeren”. SAR staat voor search and rescue.

Internationaal zijn overheden verplicht opsporings- en reddingsacties op zee goed te regelen. Ook moet hulp aan buurlanden worden verleend. De kustwacht coördineert de reddingen en heeft 24 uur per dag teams klaarstaan. Bij een zwemmer in moeilijkheden dicht bij de kust kan ook een reddingsboot of een politiehelikopter worden ingeschakeld. Maar voor snelle reddingen op volle zee is Nederland afhankelijk van de kustwachthelikopters.

Hoe kan het dat Nederland een zo belangrijke, levensreddende en internationaal verplichte overheidstaak niet goed genoeg kan uitvoeren? En waarom wordt dit niet opgelost?

De helikopterreddingen werden vorig jaar aanbesteed door een rijksdienst die niet veel van helikopters weet. Het budget was laag. Slechts één bedrijf beloofde dat het de reddingsdiensten voor dat bedrag kon leveren. Niemand controleerde vooraf of dat echt zo was. Ook niet na waarschuwingen uit het veld. Nu die signalen blijken te kloppen, relativeert de overheid opnieuw de bezwaren. „Hoe vaak heb je zo’n stoelbrancard nou nodig? Bijna nooit”, reageert projectleider Marc Sieval op de eis die Rijkswaterstaat zelf opstelde.

De helikopterwereld is niet zo groot

Het heeft iets weg van een reünie, de informatiebijeenkomst op 12 juni 2014 in hotel Grand Winston in Rijswijk. De helikopterwereld is niet zo groot. Managers van de helikopterbedrijven, Defensiemedewerkers en piloten begroeten elkaar hartelijk. Ze nemen de laatste nieuwtjes door.

Het Canadese CHC, het Britse Bristow, het Belgische Noordzee Helikopters Vlaanderen (NHV), de ANWB en Heli Holland – ze zijn goed voorbereid. De helisector staat onder druk. De inzet is een grote opdracht voor de komende vijf jaar.

De bijeenkomst is georganiseerd door Rijkswaterstaat. Die is gewend bruggen, tunnels en wegen aan te besteden en moet ook deze aanbesteding in goede banen leiden. Het blijkt een hele klus. Veel regels zijn er niet. De helikopters moeten binnen 20 minuten vertrekken en in 90 minuten ter plaatse zijn om 16 drenkelingen uit het water te kunnen halen. Aanvullende eisen moet Rijkswaterstaat zelf bedenken.

„Wij doen dit ook voor het eerst”, zegt projectleider Sieval. „Je loopt toch tegen zaken aan waar je van tevoren helemaal niet over hebt nagedacht. Zeker omdat het zo snel moest.”

Jarenlang deed Defensie alle SAR boven de Noordzee met Lynx-helikopters. De marinepiloten spoorden duikers in nood op, visten drenkelingen uit zee en haalden gewonden op van boorplatformen. Maar toen de helikopters te oud werden en de nieuwe, NH90, op zich liet wachten, zocht de overheid eind 2012 naar tijdelijke oplossingen.

De luchtmacht nam de helikopterreddingen overdag over. Het Belgische NHV deed de nacht. De grote olie- en gasbedrijven hadden uit onvrede met de reddingsdiensten al jaren op eigen kosten een reddingsheli. Een ingewikkelde constructie.

Eind 2013 schreven de olie- en gasbedrijven een brandbrief aan minister Melanie Schultz van Haegen (Infrastructuur, VVD): ze wilden niet meer opdraaien voor een overheidstaak. De NH90 bleef door mankementen en tegenslagen langer uit. De overheid moest wel in actie komen.

Een mooie kans om de helikopterreddingen boven zee meteen goed te regelen. Eén bedrijf dat alle reddingen zou uitvoeren. Met toestellen met de juiste medische uitrusting en de nieuwste technieken; die slimme infraroodcamera’s hebben, automatisch kunnen stilhangen boven een drenkeling en in elk weer kunnen vliegen.

Ze schrikken van het budget

Geen enkele helikopter kan in élk weer vliegen, laten de commerciële helikopterbedrijven direct aan Rijkswaterstaat weten. Onbeperkt vliegen in vorst kan bijvoorbeeld alleen met een duur type toestel dat daarvoor gecertificeerd is. Rijkswaterstaat past de eis aan. De helikopters moeten dan in elk geval kunnen vliegen in sómmige omstandigheden waarin ijsafzetting kan ontstaan – limited icing conditions. Meer eisen worden na commentaar aangepast. De deadline schuift twee keer op.

In de zomer van 2014, een jaar later dan gepland, ligt eindelijk een set eisen op tafel waarin alle partijen zich kunnen vinden. De kustwacht, de olie- en gasbedrijven, Defensie, pilotenvereniging VNV, de Inspectie Leefomgeving en Transport, de helikopterbedrijven, iedereen heeft meegedacht. De eisen „zijn minimaal benodigd om een SAR-helikopteroperatie veilig en effectief uit te kunnen voeren”, schrijft Rijkswaterstaat in juni dat jaar.

Alleen van het budget schrikken de bedrijven nog. In Grand Winston laat Rijkswaterstaat doorschemeren te rekenen op circa 8,5 miljoen euro aan vaste kosten per jaar. De laagste bieder wint. De meeste managers kijken elkaar ongelovig aan. Waar halen ze in godsnaam helikopters vandaan die voor dat bedrag aan al die eisen voldoen? Slechts drie partijen doen een bod. Twee van de drie bieden ver boven het budget, beiden met een helikoptertype dat zich in Groot-Brittannië, Italië en Spanje voor dit reddingswerk heeft bewezen, en het enige type dat op tijd aan alle eisen kan voldoen, menen ze.

De stoelbrancard ontbreekt. Die is pas na het winnen van de aanbesteding besteld. Levertijd: anderhalf jaar

De beslissende dag is 27 augustus 2014. Drie Defensiemedewerkers en een inspecteur komen rond het middaguur naar het hoofdkantoor van Rijkswaterstaat. Ze denken wegens hun ervaring te zijn gevraagd om de drie biedingen te toetsen aan de eisen, voordat de enveloppen worden geopend. Maar tot hun verbazing horen ze dat ze voor niets komen. De winnaar is die ochtend al bekend geworden. Bristow kwam uit op 62,8 miljoen euro, CHC op 63,7 miljoen. Alleen NHV (formeel biedt hun Nederlands dochterbedrijf) zat met 42,5 miljoen binnen het budget.

Of de deskundigen nog even snel naar het winnend bod willen kijken, vraagt Rijkswaterstaat. De Defensiemensen en de inspecteur bladeren circa een half uur door het vuistdikke bod, waarbij het hun niet eens duidelijk wordt met welk type helikopter NHV gaat vliegen. Behalve met de Dauphin AS365 N, waarmee het al vliegt, schermt het bedrijf nog met een groter type. En dan worden ze gemaand te vertrekken. Het bod is niet getoetst.

Dat in de markt dan al verhalen gaan over een net wat lossere bedrijfsvoering bij de winnaar kan nog als afgunst worden afgedaan. Niemand stelt bovendien dat het bedrijf onvéilig vliegt. Maar Rijkswaterstaat krijgt dan ook al signalen dat de Dauphins helemaal niet in de geëiste weersomstandigheden mogen vliegen. Dat ze krap zijn voor acht passagiers, en de medische uitrusting voor dit type helikopter niet tijdig leverbaar is. Het bod kán dus niet eens aan de eisen voldoen.

Rijkswaterstaat wuift alle bezwaren weg. Deze kustwachthelikopters kunnen meer dan ze ooit konden. En NHV heeft beloofd dag en nacht met twee toestellen, twee volledige bemanningen en een reservehelikopter paraat te staan. Daar gaat de rijksdienst van uit. Begin dit jaar zegt directeur Steven Igodt van NHV ook tegen deze krant vanaf 1 juli aan alle eisen te voldoen. „Wij weten gewoon, de toestellen zijn conform alle afspraken. Dat is het enige wat telt.”

Er wordt slechts één toestel gecheckt

Op 15 juni rond het middaguur gaat Rijkswaterstaat ter plaatse controleren of de kustwachthelikopters aan alle eisen voldoen. De komst van het hoofd inkoop van Rijkswaterstaat en een ingehuurde voormalig Defensiepiloot, is aangekondigd. Maar tot hun verbazing zien de twee in de hangar in Den Helder maar één van de drie kustwachthelikopters staan. Hoe kan dat? Ze horen dat eentje helaas in onderhoud is en de ander op de andere locatie staat, in de Pistoolhaven in Rotterdam.

Na kort beraad besluiten de twee dan maar die ene kustwachthelikopter te controleren. Er moet een hele lijst worden afgewerkt en afgevinkt. Aan de slag.

De helikopter blijkt inderdaad niet, zoals de overheid eiste, in sómmige omstandigheden in vochtig vriesweer te mogen vliegen, maar gewoon helemaal niet. In het handboek van de fabrikant staat dat de Dauphin dag en nacht mag vliegen, op zicht en op apparatuur „except in icing conditions”. Even schermt het bedrijf nog met een ingebouwde ijsdetector, maar ook in die papieren staat een dergelijke waarschuwing – CAUTION – in hoofdletters.

De stoelbrancard ontbreekt. Die heeft het bedrijf pas na het winnen van de aanbesteding besteld. Levertijd: anderhalf jaar, ook algemeen bekend in de markt.

Een ingebouwde infraroodcamera om in het donker en in koud water de iets warmere drenkelingen te zoeken, heeft het toestel ook niet. In plaats daarvan houden de bemanningsleden er een in de hand, een handheld exemplaar.

Ook blijkt het bedrijf tijdens de audit maar één ambulanceverpleegkundige paraat te hebben, voor beide toestellen. Het zou betekenen dat drenkelingen in één van de twee helikopters onderweg geen medische hulp krijgen. Daarnaast kan een van de drie helikopters niet automatisch stilhangen in de lucht, horen ze.

De tekortkomingen staan in het proces-verbaal van die dag. Ze raken aan de essentie van het reddingswerk. De rijksdienst is bezorgd en vraagt NHV om uitleg.

Met KLM Health Services zal het helikopterbedrijf een nieuw contract sluiten. Voortaan zal het één ambulanceverpleegkundige paraat hebben en één op afroep.

Die stoelbrancard wordt lastiger. Aan de lange levertijd kan het bedrijf niets doen. Drenkelingen moeten het komende winter nog even zonder stoelbrancard doen. Die ingebouwde infraroodcamera hebben ze in een helikopter wel, in de andere twee gaat die er niet komen. De handhelds zijn goed genoeg, meent NHV. En het bedrijf meent wel in enige mate in vochtig vriesweer te mogen vliegen.

Ze voldoen niet aan alles, maar ja…

Rijkswaterstaat had zich bedonderd kunnen voelen. Ze besteedt een dienst aan die landen in internationaal verband verplicht zijn te leveren. Een die over leven en dood beschikt. Deze firma had beloofd die zorgvuldig te zullen uitvoeren. Nu komt het afspraken niet na.

Maar in een gesprek met deze krant op een maandagochtend in café-restaurant Engels in Rotterdam, toont projectleider Marc Sieval van Rijkswaterstaat zich vergeeflijk. „Er zijn dus een paar dingen waar ze niet aan voldoen, maar ja.” De huidige SAR is in ieder geval beter dan hoe het was, is zijn redenering.

De regels over het vriesweer zijn onduidelijk, leest hij van zijn laptopscherm voor uit het proces-verbaal. Maar erachter staat de waarschuwing uit het flight manual. Sieval: „Dat is niet conform de aanbestedingseisen, nee. Maar de vraag is natuurlijk: hoe vaak komt dat voor?” De ingebouwde infraroodcamera? „We raadpleegden daarover onze luchtwaarnemer. Die zei dat een ingebouwde infraroodcamera tijdens de SAR van minder belang is.”

Deskundigen ontkennen het laatste stellig. Helikopterexpert Jos Stevens van het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum: „Een ingebouwde camera is een video- en infraroodcamera ineen. Het beeld is van HD-kwaliteit. De bemanning kan vanuit de stoel met een joystick nauwkeurig richten en in- en uitzoomen. Een handheld kan dat allemaal niet. Door de trillingen krijg je een wazig beeld.”

Stevens zegt ook dat gezien de eisen een Dauphin erg krap is. Met vijf bemanningsleden en een stoel bezet door een opblaasbaar reddingsvlot passen er formeel net acht passagiers in. „Maar als iemand een gebroken been heeft of om een andere reden meer ruimte nodig heeft, dan past het dus niet”, zegt hij. Piloten die het toestel kennen zeggen dat het met acht passagiers „van 37 graden” al krap is.

Of de deskundigen nog snel even naar het winnende bod willen kijken, vraagt Rijkswaterstaat

Volgens directeur Steven Igodt voldoet NHV vanwege de ijsdetectors wél aan de weerseisen. „We vliegen in alle weersomstandigheden, behalve in ijs.” Met twee bemanningsleden met infraroodcamera in de hand, „wordt het zoekveld veel uitgebreider” dan met een ingebouwde. En als antwoord op de ‘krappe’ helikopters kan zijn bedrijf „meerdere toestellen” inzetten, wat ook andere voordelen heeft.

In het Rotterdamse restaurant erkent Sieval na een tijdje dat de kustwachthelikopters inderdaad niet aan alle eisen voldoen, maar: „Het zijn geen showstoppers”, zegt hij. „Met iedere brug, weg of tunnel die we aanbesteden is wel iets. De vraag die we ons stellen is dan: is de functionaliteit in het geding? Dat hebben we ons hier ook afgevraagd. Onze conclusie was: de uitvoering van de SAR zal er niet minder om zijn.” De kustwacht verwijst voor commentaar naar Rijkswaterstaat.

Dat het bedrijf niet alleen sommige afspraken niet nakomt, maar ook neigt naar een wat slordige bedrijfsvoering, blijkt diezelfde 15 juni. Aan het eind van de ochtend arriveren ongeveer tegelijk met Rijkswaterstaat ook inspecteurs in de hangar, voor een steekproef. Hun komst is volgens bronnen aangekondigd. Een reguliere inspectie is niet mogelijk omdat het bedrijf onder Belgisch toezicht staat.

De bevindingen zijn in de ernstigste categorieën, categorie 2 en 3, waardoor de helikopter niet mag vliegen tot de mankementen zijn opgelost. Zo is de stang die de linkerdeur van de helikopter open moet houden „verkeerd geïnstalleerd”. Een reddingsvest zit los. De gegevens op basis waarvan de massa en balans in het toestel berekend moeten worden, kloppen niet.

Als het toestel weer mag vliegen gaat iedereen over tot de orde van de dag. De kustwachthelikopters krijgen er zelfs een taak bij. De heli en bemanning die in Rotterdam klaarstaan voor SAR, staan ook klaar voor beloodsing. Dat is al langer zo. Maar sinds kort doen ze alle drie tijdelijk óók het patiëntenvervoer op de Wadden. Een helikopter met een patiënt aan boord is niet ook beschikbaar voor drenkelingen.

„Ronduit schokkend”, noemt docent Luchtvaarttechniek aan de TU Delft Joris Melkert de bevindingen. „SAR is bedoeld als laatste redmiddel, als alles misgaat. Bij een ongeval op zee zie je vaak een combinatie van factoren: slecht weer, iets gaat kapot, de vlieger maakt een fout. Dan wil je dat met de beste middelen wordt gewerkt, anders speel je met mensenlevens.”