College Bestuurskunde Als je ook iets anders wilt dan een hertenkampje in de stad

Bestuurlijke instituties en de samenleving kunnen meer informatie uitwisselen dan je denkt, doceert hoogleraar Frank Hendriks. Het resultaat is een stad of een land waar iedereen graag woont of werkt.

Illustratie Roel Venderbosch Illustratie Roel Venderbosch

Goedemorgen, welkom in deze mooie collegezaal voor een inleiding op jullie studie bestuurskunde. Ik ben heel benieuwd waarom jullie voor deze studie hebben gekozen, en als we elkaar later in een ‘werkatelier’ ontmoeten hoor ik dat graag. Vaak zijn er persoonlijke redenen. Waarom ik zelf ooit heb gekozen voor een studie gericht op bestuur in het publieke domein heeft denk ik veel te maken met mijn jeugd in Rotterdam. Toen ik daar opgroeide waren de littekens van het bombardement op de binnenstad en de ingewikkelde wederopbouw nog heel goed zichtbaar. Tot in de jaren 70 bevond zich naast het Centraal Station, overal toch een A-locatie, een tamelijk onbenullig hertenkampje. Ook daarbuiten was er weinig te beleven of te genieten in de binnenstad. De meeste energie was de eerste decennia na het bombardement gericht op de Rotterdamse haven en op economische wederopbouw in het algemeen. De binnenstad werd als de back office van de haven gezien en in eerste instantie ook op die manier ingericht, met grote gevolgen voor de openbare ruimte en de stadsbewoners die daar gebruik van maakten. Waarom werd er zo besloten en over sommige zaken niet-besloten? Hoe had het anders gekund?

Zulke vragen, die het publieke domein en de samenleving raken, houden bestuurskundigen bezig. Afhankelijk van de specifieke vraag combineren ze verschillende disciplines – rechten, economie, sociologie, politicologie in het bijzonder – om een passend antwoord te vinden. De besluitvorming in Rotterdam begreep ik jaren later een stuk beter toen ik over de institutionalization of bias leerde. Dat is een ingesleten vertekening in het denken en doen van een stad – of een land of regio – die door de duurzame organisatie van het bestuur en zijn verhouding met de omgeving wordt opgeroepen en in stand gehouden.

Zo was in Rotterdam de preoccupatie met de haven lange tijd institutioneel ‘ingebakken’. Het gemeentelijk Havenbedrijf en het Rotterdams bedrijfsleven waren met duizend draadjes verbonden en konden elkaar bijna automatisch vinden. Een naoorlogse burgemeester als Thomassen bestierde als vanzelfsprekend de havenportefeuille, alsof het een apolitieke zaak betrof die heel goed door een niet-gekozen bestuurder kon worden ‘uitgerold’. Dat de haven vooropstond behoefde nauwelijks betoog en kreeg ook nauwelijks weerwerk.

Vanaf de jaren 80 kwam hier verandering in – bestuurders en beleidsmakers kregen meer oog voor de genietbaarheid van de stad die aan de haven vastzat – maar dat ging niet vanzelf. Nieuwe manieren van denken en doen hadden tijd nodig om een plek te verwerven naast de langer ingesleten patronen.

Het maakt uit hoe een stad gevormd is

Drie belangrijke inzichten uit de bestuurskunde kan ik via dit opstapje van de haven alvast meegeven. Ten eerste: instituties – ingesleten patronen van denken en doen in het bestuur – maken groot verschil. Het maakt echt uit hoe steden en staten gevormd zijn. Toen ik naar de naoorlogse wederopbouw van andere Europese steden keek werd dat bevestigd. Het Amerikaanse model van de autogedomineerde binnenstad werd in het Engelse Birmingham snel en drastisch doorgevoerd, en in het Duitse München langzaam maar zeker omgebogen, omdat de instituties in het ene geval kick and rush-beleid mogelijk maakten en in het tweede geval aandrongen op steeds weer opnieuw Umdenken. In een later vak zullen we het boek Why Nations Fail van Acemoglu en Robinson behandelen. Zij stellen dat verschillen in welvaart tussen landen worden bepaald door het ingrijpen van instituties op politieke en economische keuzes. Vergelijk het welvaartsniveau van Noord-Korea met Zuid-Korea, of het Amerikaanse deel van de stad Nogales met het Mexicaanse deel. Dan zie je dat uiteenlopende instituties aan vergelijkbare omstandigheden een totaal andere draai kunnen geven.

Ten tweede: instituties zijn geen applicaties die na het downloaden dan ook maar meteen op elke plek goed werken. Anders dan die handige smartphone-app werken dezelfde instituties in bijvoorbeeld Noord-Italië niet evengoed als in Zuid-Italië, zo ontdekte de Amerikaan Robert Putnam eind vorige eeuw. Aan hetzelfde Italiaanse staatsapparaat werden dezelfde regionale instituties toegevoegd, maar die werkten in de noordelijke regio’s een stuk beter omdat ze daar konden aanhaken bij een veel dieper gewortelde cultuur van sociaal vertrouwen en samenwerkingsbereidheid.

In de Noord-Italiaanse stadstaten waren het krediet en de burgerzin al eeuwen geleden ontdekt, waar in het feodale Zuid-Italië het wantrouwen steeds dieper insleet. Het verschil in ‘sociaal kapitaal’ was in een reeks van eeuwen gegroeid en bleek niet zomaar uit te poetsen. Dit maakt dat we realistische verwachtingen moeten hebben bij de export van democratische vernieuwingen naar regio’s die nog veel minder dan Zuid-Italië een bevorderlijke burgercultuur kennen. Wie zei daar Afghanistan? Verandering is niet totaal onmogelijk, maar over de compatibiliteit tussen bestuurlijke instituties en samenlevingscultuur moet heel verstandig worden nagedacht.

Denk niet dat je niets kunt betekenen

Ten derde: beleidsmakers, politici en burgers, kunnen ondanks alles toch nog aardig wat bereiken. Jullie zijn nu al burger en na deze studie word je daarnaast misschien ook politicus, bestuurder, beleids- of organisatieadviseur. Denk niet dat je helemaal niets kunt betekenen omdat de grote lijnen op de kaart historisch en collectief zijn bepaald. Om te beginnen blijft er binnen de grote lijnen altijd nog ruimte voor onderhandelen en keuzes maken. Daarnaast zijn de grotere lijnen met wijsheid, vasthoudendheid en samenwerking wel degelijk te beïnvloeden. Je kunt denken aan grote voorbeelden als Nelson Mandela’s invloed op de relatief geweldloze transformatie van post-apartheid Zuid-Afrika. Aan de geallieerde overwinnaars van West-Duitsland, die het echec van de Weimarrepubliek met zijn zwakke instituties en torenhoge schuldenberg mee wisten te voorkomen. We moeten de vergelijking met de democratisering van Afghanistan en de sanering van Griekenland later nog maar eens maken.

De knik in de Willemsbrug

Je kunt ook aan ogenschijnlijk kleinere voorbeelden denken, die voor het dagelijks leven toch veel verschil kunnen maken. Terug naar het voorbeeld van Rotterdam denk ik aan degenen die in de jaren 80 slim gebruikmaakten van de mogelijkheden van het Nederlandse stelsel om veranderingen af te dwingen in de ruimtelijke ordening. Waar een dubbeldeks verkeersrotonde was gepland staan nu de populaire terrassen van de Oude Haven. De knik die de Rotterdamse Willemsbrug daarvoor maakt is een zichtbare illustratie van het vermogen om publieke beslissingen om te buigen, en zelfs een ingesleten manier van denken en doen op een ander pad te brengen.

En zo zijn er nog heel veel voorbeelden te vinden van bestuur dat ons beïnvloedt, maar omgekeerd ook door ons beïnvloed wordt. Publieke besluitvorming staat in de publieke aandacht en dat is ook bijzonder: je komt je studie voortdurend tegen in de media, oud en nieuw. Misschien wel even wennen dat iedereen daar een mening over kan hebben, maar dat hoort er ook bij als je bestuurskundige in een democratische rechtsstaat wilt zijn.

    • Frank Hendriks