Een toezichthouder die bijt

De aanpak van de zaak-Delta Lloyd laat zien dat DNB lessen heeft getrokken uit eerdere affaires.

Nu Delta Lloyd en De Nederlandsche Bank (DNB) zijn uitgevochten en het stof neerdaalt, blijft de vraag over wat de zaak zegt over het financiële toezicht anno 2015. Heeft DNB zich nu gerevancheerd, na de kritiek die in de crisis op de toezichthouder was ontstaan?

Toen was er maatschappelijke en politieke verontwaardiging omdat banken en verzekeraars met staatssteun overeind gehouden moesten worden en DNB dat niet had zien aankomen. Er waren affaires met DSB en Icesave. De conclusie: het toezicht moest strenger.

Na het gisteren aangekondigde vertrek van financieel directeur Emiel Roozen en president-commissaris Jean Frijns – dat volgde op het oordeel van de rechtbank vrijdag dat de recordboete die DNB aan Delta Lloyd had opgelegd terecht was – lijkt de victorie van DNB compleet. Met de gisteren gepubliceerde uitspraak is duidelijk geworden dat er nu een toezichthouder is die bijt.

De rechtbank maakt gehakt van het door Delta Lloyd aangespannen protest tegen de boete. DNB had die opgelegd omdat de verzekeraar in de zomer van 2012 op basis van vertrouwelijke informatie zijn risicodekking zou hebben afgebouwd. Delta Lloyd betwistte dat, en zette de ongebruikelijke stap naar de rechter.

Die oordeelde dat de informatie – een uitnodiging van DNB aan het Verbond van Verzekeraars voor een gesprek over de rekenrente – wel degelijk als vertrouwelijk moest worden opgevat. Zeker door goed ingevoerde personen als Roozen en toenmalig topman Niek Hoek. Bovendien wisten zij dat het vertrouwelijk was. Dat blijkt uit hun eigen correspondentie, aldus de rechtbank.

Verder merkt de rechter op dat andere kopstukken binnen de verzekeraar de betreffende transacties „op geen enkel moment ter discussie hebben gesteld”. De kwestie is zo ernstig, dat geen sprake is van een incident. Het gaat ook niet om een enkele gebeurtenis, maar om „meerdere handelingen van meerdere personen op meerdere dagen”.

Maar de uitspraak bevat ook drie elementen in het optreden van DNB die te denken kunnen geven. De eerste past in de ‘oude’ kritiek, dat DNB traag in actie komt, de overige twee in het recentere geluid uit de financiële wereld, dat DNB juist erg ver gaat in de uitoefening van haar nieuwe bevoegdheden.

1. Ge-heen-en-weer tussen toezichthouders

DNB kreeg al op 3 juli 2012, nog geen week na de gewraakte transacties, een tip van een anonieme marktpartij dat „een of meerdere Nederlandse verzekeraars vermoedelijk had(den) gehandeld op basis van niet openbare informatie”, aldus de uitspraak. Het duurde tot 2 oktober 2013 voordat DNB een onderzoek begon.

In de tussentijd werd er ge-heen-en-weerd tussen verschillende toezichthouders. DNB schoot de tip door naar de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Die begon een onderzoek maar haalde er later DNB weer bij omdat er juridisch gezien geen sprake was van handel met voorkennis, en de zaak dus niet binnen haar mandaat zou vallen. Gisteren bleek overigens dat de AFM alsnog ook een boete van 750.000 euro heeft opgelegd, aan de beleggingsafdeling van Delta Lloyd.

De gang van zaken doet denken aan het optreden van DNB in het Libor-schandaal bij de Rabobank. De toezichthouder kwam toen pas in 2012 in actie, terwijl de rentefraude al begon in 2005 en een buitenlandse toezichthouder al in 2010 een onderzoek bij Rabobank begon. Dat trage optreden kwam DNB destijds op kritiek van de Tweede Kamer te staan.

2. DNB is toezichthouder, maar niet de baas van de onderneming

Het conflict, dat al jaren vóór de rechtszaak begon, draaide vooral om het beleggingsbeleid van Delta Lloyd, dat in de ogen van DNB te risicovol was. De toezichthouder had Delta Lloyd opgedragen zich beter tegen renterisico’s in te dekken. De verzekeraar deed dat, maar bouwde die dekking met de bewuste transacties al heel snel weer af.

De rechtbank wijst erop dat Delta Lloyd binnen de wet in beginsel de vrijheid heeft zijn eigen risicobeleid te bepalen. Ook had Delta Lloyd geen gehoor hoeven geven aan de verzoeken van DNB om een directeur risicobeheer op te nemen in de raad van bestuur, en om af te zien van een dividenduitkering aan aandeelhouders. Allemaal zaken waartegen Delta Lloyd zich verzet heeft, en die DNB de verzekeraar heeft aangerekend. DNB is dus een toezichthouder met macht, maar niet de baas van een onderneming.

3. Het toetsingsbeleid is een zwakke plek in het toezicht

Behalve de boete greep DNB vorig jaar ook in bij de raad van bestuur zelf. De toezichthouder nam zich voor om topman Hoek en financieel directeur Roozen te hertoetsen op hun geschiktheid voor hun functie. Hetzelfde wilde DNB doen bij het hoofd van de beleggingsafdeling, Alex Otto, en diens financiële rechterhand Peter Knoeff.

Hertoetsing is een van de meest verstrekkende instrumenten van DNB, omdat het zo persoonlijk is. Wie niet goedgekeurd wordt, moet weg. De meeste bestuurders vertrekken uit zichzelf als zij een hertoetsing zien aankomen, om zichzelf en de onderneming de vernedering te besparen. De laatste maanden is er, mede door de zaak-Delta Lloyd, kritiek op het toetsingsbeleid. Belangrijkste bezwaar is dat DNB regelgever, aanklager en rechter tegelijk is.

Hoek en Otto verlieten Delta Lloyd voor het tot hun hertoetsing kwam, Knoeff begon intern aan een andere functie. Alleen Roozen werd opnieuw getoetst, en afgekeurd. DNB eiste dat hij zo snel mogelijk, maar uiterlijk per 1 januari 2016 vertrok.

De rechtbank besloot vrijdag dat DNB het bezwaar dat Delta Lloyd tegen dit besluit had ingediend, opnieuw moet behandelen. Delen van de afwijzing door DNB zijn „ondeugdelijk” onderbouwd. Dit gaat vooral om kritiek die DNB heeft op eerder handelen door Roozen, los van de omstreden transacties uit 2012.

Dat Delta Lloyd volgens DNB een risicobeleid voerde dat beter paste bij een beleggingsmaatschappij dan bij een verzekeraar, wordt volgens de rechter niet concreet gemaakt. Ook maakt DNB niet duidelijk waarom dit specifiek Roozen ongeschikt zou maken. Het aanstellen van een directeur risicobeheer in de raad van bestuur, zoals DNB wilde, is een beslissing die primair bij de raad van commissarissen ligt. De rechtbank vindt het niet duidelijk waarom het uitblijven daarvan Roozen aangerekend zou kunnen worden.

Verder vindt de rechter dat DNB had moeten meewegen dat er inmiddels wél een aparte risicobeheerder voor het bestuur was voorgedragen. Nu Roozen vertrekt, zal DNB de onderbouwing niet opnieuw maken, en zullen we dus nooit weten of Roozen terecht werd wegestuurd.