De 7 plagen van het ministerie van Veiligheid & Justitie

Het ministerie van Justitie en Veiligheid geldt in Den Haag als de bewaker van de rechtsstaat. Toch ging het juist op dit grote departement de afgelopen tijd vaak ernstig mis. Wat is er aan de hand?

Minister Ard van der Steur van Veiligheid en Justitie, op 1 juli bij het Kamerdebat over het rapport van de commissie-Hoekstra over het onderzoek naar de moord op oud-minister Els Borst. Foto Bart Maat/ANP

Ambtenaren moeten „weten wat het verschil is tussen mijn en dijn”, zo vond Pieter Cloo, de nieuwe secretaris-generaal van het ministerie van Veiligheid en Justitie. En dus besloot hij „een voorbeeld te stellen” vier maanden na zijn aantreden op 1 november 2012.

Hij ontsloeg een ambtenaar op staande voet die tijdens de verhuizing naar het nieuwe gebouw van het ministerie een afgeschreven oude printer mee naar huis wilde nemen. Zijn collega, die de printer naar beneden hielp dragen, kreeg een zware berisping. Het ontslag werd daarna gebruikt op interne bijeenkomsten waarin Cloo zijn zero-tolerancebeleid op het gebied van integriteit toelichtte, vertellen betrokkenen.

Het was een stormachtige binnenkomst van de nieuwe ambtelijke baas van het ministerie. De voormalig consultant van Boer & Croon was eind 2012 secretaris-generaal (‘SG’) geworden op het ministerie. Dat was een uitdrukkelijke wens van toenmalig minister Ivo Opstelten, die daarvoor brak met alle normale benoemingsprocedures.

Cloo had meer radicale ideeën over ‘mijn en dijn’, zo blijkt uit een onopgemerkte Kamerbrief van maart dit jaar. In zijn eerste maand als secretaris-generaal van het ministerie van Veiligheid en Justitie ontving hij van datzelfde ministerie ook 25.000 euro honorarium als ICT-consultant – voor „afrondende werkzaamheden” als interim-baas van de zeer problematische automatisering van de Nationale Politie. Een klus waarvoor hij in de acht maanden daarvoor overigens bijna 65.000 euro per maand ontving, op jaarbasis zo’n drie keer de Balkenendenorm.

De constructie met dubbele petten en dito betaling werd goedgekeurd door Dick Schoof, toenmalig directeur-generaal Politie, en inmiddels de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid. Ook minister Opstelten was op de hoogte van de dubbele betaling, zeggen bronnen.

Pas nadat NRC dit voorjaar had bericht over de hoge consultancytarieven van Cloo en van een collega-consultant van Boer & Croon, bleek de dubbelbetaling van twee jaar eerder ineens een probleem.

Ard van der Steur was intussen minister geworden: Opstelten en zijn staatssecretaris Fred Teeven waren opgestapt, omdat er bewijzen van een financiële schikking met drugscrimineel Cees H. opdoken, waarvan het ministerie het bestaan altijd had ontkend. In hun kielzog vertrok Cloo eveneens.  

De nieuwe minister ging praten met Cloo en Boer & Croon. De voormalige topambtenaar mocht zelf kiezen wat hij wilde terugbetalen, zeggen bronnen bij Justitie. Tot ontsteltenis van sommigen op het ministerie besloot Cloo zijn salaris als secretaris-generaal over november 2012 terug te storten, naar schatting zo’n 17.000 euro. De 25.000 euro beloning voor zijn advieswerk hield hij. Dat was een koopje, suggereerde Van der Steur later in zijn uitlegbrief aan de Kamer: „Het was ongeveer de helft van het tarief dat voor een voltijds maand zou moeten worden betaald.”  

De perikelen rond Cloo komen herhaaldelijk terug in gesprekken die NRC voerde met diverse (ex-)ambtenaren en oud-bewindslieden van het ministerie. Deze mensen zijn trots op ‘hun’ departement en op het gros van de medewerkers. In hun ogen staat Justitie – bijna niemand zegt Veiligheid – boven de andere ministeries, als bewaker van de rechtsstaat. En het handelen van de voormalige secretaris-generaal staat in hun ogen symbool voor wat er mis is met Justitie.

Een serie eerdere artikelen over het departement vormde de aanleiding voor de gesprekken. Buiten de berichtgeving over de consultancytarieven van Cloo beschreef NRC de afgelopen maanden hoe de top van het ministerie oogluikend toestond dat de machtige baas van de politievakbond ACP zijn vriendin een baan probeerde te bezorgen, en over het ambtelijk en politiek toegedekte mismanagement van de bouw van het geautomatiseerde fraudedetectiesysteem Radar.

Dan was er nog de manier waarop Veiligheid en Justitie de zoektocht naar documenten over de financiële schikking met topcrimineel Cees H. afhandelde. En de blijvende ontkenning van het vastlopen van de Nationale Politie, totdat de politie zelf liet weten dat het echt niet meer ging.

Wat was nou de rode draad? Waarom ging het zo vaak mis? 

1. Imago voor alles

Uit interne documenten, gesprekken met voormalige bewindspersonen en (hoge) ambtenaren van het ministerie rijst het beeld op van een departement dat vóór alles gericht is op behoud van imago: van de eigen bewindspersonen, en van de ambtenaren zelf. Alles wat misgaat op het ministerie moet worden geneutraliseerd. Maar dat gebeurt vaak zo knullig dat het uiteindelijk toch tot problemen leidt.

Om een voorbeeld te noemen: niemand in Den Haag denkt dat Opstelten en Teeven hadden hoeven aftreden over een meer dan vijftien jaar oude schikking met een topcrimineel. Ook kon het niemand veel schelen of deze Cees H. nou 2, 5 of 10 miljoen had ontvangen. Het was de bewuste verdoezeling van de hoogte van het bedrag die de directe aanleiding was voor het opstappen van beide bewindspersonen.

Het managen van de beeldvorming kost veel tijd en energie, die niet besteed kunnen worden aan de publieke taak. En omdat problemen taboe zijn, worden ze vaak weggeredeneerd of vooruit geschoven, in plaats van opgelost.

Bij het ICT-systeem Radar, dat risico’s op fraude moest signaleren, leidde dat tot forse budgetoverschrijdingen en tot de bouw van een systeem waarvan nog steeds niet helder is of het veel toevoegt aan de bestaande fraudebestrijding. Bij de vorming van de Nationale Politie leidde die aanpak tot hoge onvoorziene kosten, falende ICT-systemen en gedemotiveerde agenten.

2. Overal vijanden zien

De defensieve houding op het ministerie kent veel oorzaken. Het begint bij de perceptie van ambtenaren op het ministerie dat ze in een vijandige omgeving opereren. Andere ministeries doen nog wel eens zichtbaar leuke dingen of voelen zich belangenbehartiger van een bepaalde sector. Maar Justitie sluit mensen op, pakt ze geld en kinderen af, en weigert verblijfsvergunningen.

Daarbij komt: affaires bij Justitie zijn bijna altijd ‘fit for tv’. Verhalen over criminelen of asielzoekers zijn begrijpelijk, concreet, emotioneel geladen en met een hoog gehalte morele verontwaardiging. Het zijn dus ook verhalen waarvan journalisten en Tweede Kamer direct in de hoogste versnelling schieten: de minister moet het oplossen, en wel nú.

Het vijanddenken is sterker geworden sinds het departement Veiligheid en Justitie is gaan heten, zeggen betrokkenen. Diverse mensen met wie NRC sprak, storen zich aan de nieuwe naam voor het departement, dat vroeger kortweg ‘Justitie’ heette. Dit is in hun ogen meer dan een semantische kwestie. Anno 2015 worden, zeggen zij, de rechtvaardigheid en de zorgvuldigheid op het departement te vaak opgeofferd aan het uitstralen van veiligheid en feilloosheid. Dat biedt in hun ogen minder ruimte voor reflectie en balans in het uitvoeren van justitieel beleid.

3. Een niet te controleren monster

Justitie is, zeker nu de Nationale Politie onder het departement valt, een enorme organisatie van bijna 100.000 mensen. Door de overheveling van alle agenten van het ministerie van Binnenlandse Zaken naar Justitie valt inmiddels bijna de helft van alle rijksambtenaren direct of indirect onder dit departement. Ter vergelijking: op het ministerie van Binnenlandse Zaken werken nog een kleine 7.000 ambtenaren, en zijn er nieuwe reorganisaties op komst.

Door de grootte van de organisatie is het steeds moeilijker geworden de belangen van de verschillende groepen binnen het ministerie te managen of op één lijn te brengen. De politie wil andere dingen dan het Openbaar Ministerie of de rechterlijke macht – bijvoorbeeld. En omdat er niet genoeg geld is voor alle taken die het ministerie op zich neemt, kan niemand zijn werk echt naar believen uitvoeren.

Zo’n organisatie kán je besturen, zegt een voormalig bewindspersoon. Maar niet als je dat dirigistisch, defensief en politiek doet. En juist dat gebeurt.

De omvang heeft ook de kans op fouten vergroot. „Bij een ministerie waar zoveel mensen zoveel gevoelige dingen doen, wordt je elke dag wakker met één zekerheid: die dag zal iemand ergens in je organisatie een fout maken, misschien wel een lelijke fout”, zei toenmalig minister Ernst Hirsch Ballin al in 2007 in de Tweede Kamer.

4. Waan van de dag

Dat leidt bij de ambtelijke top tot een fixatie op „welk incident de minister morgen in de Tweede Kamer moet uitleggen”, zegt een voormalig topambtenaar. „Die interne ruis heeft altijd prioriteit.”

Met overigens voornamelijk negatieve gevolgen. Alle extra maatregelen die een minister na een incident belooft, verergeren de structurele overbelasting bij politie, gevangenissen, OM en de immigratiedienst. „Als je door de publieke ophef opeens honderd rechercheurs op de zaak van pedofiel Robert M. zet, haal je honderd rechercheurs van hun andere zaken af”, zo zegt een andere ambtenaar. „En wie weet was een van hen wel bezig met de volgende Robert M.” Uit onderzoek blijkt dat in 2013 politieagenten 250 aanpassingen van (gedrags)instructies kregen, zo zegt een voormalig topambtenaar.

Ook na de presentatie van het rapport-Hoekstra over het falen van OM en politie in de behandeling van de latere moordenaar van Els Borst, regende het weer aanbevelingen en beloften. Hetzelfde ligt voor de hand na de dood van Mitch Henriquez als gevolg van politieoptreden.

Alles wat niet direct het imago van de minister bedreigt, en dus ook sluimerende, langlopende problemen in de bedrijfsvoering, verdwijnen in een „zwart gat”. „Als je daarover begint gaat iedereen glazig kijken.” Hou het klein, is een vaak gehoorde bezwering, als iemand wel over zulke problemen begint.

Uitvoeringsproblemen bij de politie, de gevangenissen, de immigratiedienst doorlopen zo een vast patroon: lange tijd worden ze niet gezien door de top van het ministerie. De afstand tussen de werkvloer en de ambtelijke top is in zo’n grote organisatie enorm, en in de kring rond de minister overheerst de dagelijks waan. Pas als een probleem zo is gegroeid dat het tot politieke risico’s kan leiden, gaat de ambtelijke top opletten. Maar dan is het al zo laat, dat wegredeneren of wegkijken vaak de veiligste optie is.

Dat wegredeneren gaat vaak gepaard met woordenspelletjes die voor sommige ambtenaren op het departement moeilijk verteerbaar zijn. Zo praatte het ministerie zijn eerdere ontkenning over het bestaan van een „bonnetje van de betaling aan Cees H.” goed door te zeggen dat het hier niet om een bonnetje ging, maar om een screenshot van een digitaal afschrift. En toen de Kamer vroeg waarom de aanstelling van een consultant voor bijna zeven ton per jaar niet, zoals de wet eist, via de ministerraad ging, zei het ministerie dat hier geen sprake was van een „topfunctionaris”. De wettelijke verplichting een akkoord van de ministerraad te krijgen, gold dus hier niet.

In de Tweede Kamer blijft de minister zo ongrijpbaar, daarbuiten kalft de geloofwaardigheid af.

5. Slang zonder kop

Het departement, zeggen meerdere betrokkenen, is „zo goed als de minister en de SG”. Mensen op Justitie spreken nu met weemoed over Joris Demmink, tot zijn pensionering eind 2012 secretaris-generaal. Onder hem liepen incidenten nooit zo uit de hand, zeggen zij. Onder de vorige secretaris-generaal, was het ondenkbaar geweest dat Teeven en Opstelten over de affaire Cees H. zouden zijn gestruikeld, zegt een direct betrokkene. De bonnetjes van de deal met Cees H. waren of direct naar boven gekomen, of nooit meer teruggevonden.

Een ander: „In de buitenwereld had iedereen een mening over Demmink, vanwege de aanhoudende aandacht in de media voor de geruchten over pedofilie. Maar intern werd daar nauwelijks over gesproken, en had Joris de zaken zeer goed voor elkaar. ‘Met Joris geen sores’, was het motto.” Demmink kende zijn dossiers beter dan de mensen onder hem en had een uiterst goed ontwikkelde antenne voor aankomende problemen. De machtige directeuren-generaal van het ministerie sidderden voor hem – hij aarzelde niet zijn macht te laten gelden. Het is een verhaal wat steeds terugkomt: nu Demmink weg is, lijkt bij Justitie de chaos om zich heen te grijpen. Demmink loste problemen op – of poetste ze weg, zeggen betrokkenen. Maar zijn grote talent voor het onder water houden van ellende ontbreekt nu op het departement, waardoor de ene na de andere pijnlijke kwestie bovendrijft.

6. Obsessie met daadkracht

Deze ontwikkeling werd verergerd door de obsessieve kordaatheid van Ivo Opstelten, vooral op het aller-moeilijkste dossier: de hervorming van de politie. De minister had volgens betrokkenen drie topprioriteiten toen hij in 2010 aantrad als bewindspersoon. „Het lijstje luidde: 1. De nationale politie, 2. De nationale politie en 3. De nationale politie.”

Terwijl Opstelten sussende verhalen vertelde in de Kamer en zich uitputte in wollig taalgebruik om de problemen te verhullen, groeide de wanhoop bij de politie. Tot de NOS meldde dat een interne analyse van de politie sprak over grote financiële, personele en uitvoeringsproblemen. Een curieus detail: het ministerie werd niet vooraf om een reactie gevraagd. Uit eerdere ervaringen had de betreffende redacteur van de NOS opgemaakt dat voorlichters een telefoontje vooraf vooral zouden gebruiken om het nieuws van de NOS met een ‘pre-emptive strike’ te neutraliseren.

Ook in minder zichtbare dossiers leidde de werkwijze van Opstelten tot interne problemen. Als VVD’er wilde hij minister van Law and Order zijn. De minste onrust in de Kamer was voor hem genoeg om iets ogenblikkelijk aan te pakken, soms tot verdriet van zijn ambtenaren. „Een goede minister zegt ook wel eens: ik zoek het uit, of ik neem uw voorstel mee. 80 procent van de Kamerophef waait over – je moet als minister je ambtenaren beschermen tegen het doen van irrelevant werk. Maar Opstelten moest en zou daadkracht uitstralen.”

Het leidde tot een eindeloze stroom directieven richting ambtenaren. Die moesten aan de slag met wat zij vaak ‘futiliteiten’ noemden, belangrijk gemaakt door toezeggingen van hun minister aan de Kamer. 

7. De-juridisering van de ambtelijke top

Het politieker worden van het ministerie ging samen met een ‘de-juridisering’ van de top. Opstelten en Cloo mochten rechten hebben gestudeerd, in de ogen van veel justitieambtenaren zijn het geen juristen. Op een departement dat de rechtstaat bewaakt en aan de lopende band wetten produceert, is dat vragen om problemen, zo vinden betrokkenen: wie het recht niet begrijpt, is blind voor potentiële rechtstatelijke problemen in politieke plannen, en loopt dus vaker vast in de Kamer of bij de rechter. Erger, het leidt in hun ogen tot een sluipende aantasting van de rechtstaat.

De discussies in de ambtelijke top zijn de afgelopen jaren sterk gekanteld naar wat bij politiek en publiek leeft, en er is minder aandacht voor juridisch-inhoudelijk vraagstukken, ziet een oud-bewindspersoon. Het beleid van het departement werd zo verengd tot „het benoemen van problemen die verontwaardiging oproepen”. Het trekt de aandacht van journalisten, maar het maakt het ministerie kwetsbaar. De (relatief) apolitieke neutraliteit waarop veel juridisch geschoolde ambtenaren van het ministerie zo trots zijn, raakt dan zoek. En daarmee, vinden ze, verdwijnt een cruciale schakel in de democratische rechtsstaat.