Ministerie van wensdenken

Het moest een ‘supersysteem’ worden, dat automatisch fraude zou opsporen. Maar het werd een kostbaar fiasco, doorgedrukt door de top van Justitie en uit het zicht gehouden van de Tweede Kamer.

Exterieur van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Foto: Martijn Beekman/ANP
Exterieur van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Foto: Martijn Beekman/ANP

„De realiteit is dat de overheid binnen het IT-bedrijfsleven toch echt het imago heeft van een opdrachtgever die uiteindelijk altijd betaalt, bij wie je nooit eenvoudig wordt weggestuurd als je eenmaal binnen bent en bij wie je zelfs als de hele boel mislukt, toch altijd nog met een tamelijk goed gevulde portefeuille het pand weer kunt verlaten.” 

Het waren harde woorden, die topambtenaar Ruud Leether uitsprak tegenover de commissie-Elias. Onder leiding van de VVD-parlementariër deed de Tweede Kamer onderzoek naar falende automatiseringsprojecten bij het Rijk. Zoals Speer, het logistieke systeem van Defensie (kosten: 1 miljard euro), en het transactiesysteem ETPM bij de Belastingdienst (203 miljoen).

De zorgvuldig formulerende Leether is een man van statuur. Als bedrijfsjuridisch adviseur van de top van het ministerie van Veiligheid en Justitie had hij tientallen grote automatiseringsprojecten langs zien komen. Hij had bovendien zelf de inkoopvoorwaarden op ICT-gebied voor de rijksoverheid opgesteld.

Nu zat hij tegen zijn pensioen, en kon hij één keer in het openbaar terugblikken. En dat deed hij, die twaalfde mei 2014. Hij sprak over ICT-bedrijven die hun zakken vullen en slecht opdrachtgeverschap. Over ambtenaren die eigen falen wegmoffelden voor hun minister – waardoor ook de Tweede Kamer verkeerde informatie kreeg. Het was zelfs voorgekomen, zei Leether, dat zijn ministerie grote advocatenkantoren inhuurde als zijn eigen adviezen niet bevielen.

Waar en wanneer dit was gebeurd, wilde Leether niet zeggen – ook niet na zijn verhoor. De vraag bleef hangen: over welke ICT-projecten bij zijn ministerie had hij het gehad?

Ondanks Leethers terughoudendheid was de ambtelijke top van Veiligheid en Justitie, bekend om zijn defensieve en verpolitiekte cultuur, woedend. Zó over je eigen organisatie praten deed je niet. Intern werd Leether nadien beschreven als een zelfingenomen zeurpiet, die de daadkracht van het belangrijke ministerie in de weg had gestaan.

Omdat Leether verder zweeg, ebde de zaak weg. Totdat zijn naam opdook in stukken die in bezit kwamen van NRC. Ze gingen over een prestigieus project van het ministerie, dat na verder onderzoek naadloos paste op Leethers’ openbare getuigenis. Het gaat om Radar, een computersysteem voor „geautomatiseerde permanente controle” van de integriteit van bedrijven en ondernemers.

Op basis van openbare en interne documenten (deels verkregen met een beroep op de Wet Openbaarheid Bestuur) reconstrueerde deze krant hoe het ministerie bij de bouw van Radar klem kwam te zitten: torenhoge ambities liepen vast in het eigen onvermogen en dat van softwarebedrijf Capgemini – met jaren uitstel en overschreden budgetten als gevolg. Dit falen werd herhaaldelijk verborgen voor de Tweede Kamer.

Leether: „[Het gaat om] projecten waarmee de Minister naar buiten toe verwachtingen heeft gewekt [...] en waarbij degene die in eigen huis opdrachtgever is, het gevoel kan hebben dat het buitengewoon schadelijk is om gaande de rit te melden dat het wegens gebrek aan beter is afgelast. Daar zit iets achter. Het is de tanker die moet stoppen.”

Justis, een in 2004 opgerichte dienst van het ministerie van Veiligheid en Justitie, had grote ambities. Justis had zich altijd beziggehouden met de controle van papieren van ondernemers, maar wilde in de nieuwe tijd „dé screeningsautoriteit op het gebied van integriteit worden”.

Daarvoor moest een ‘supersysteem’ worden gebouwd: Radar. Dat zou, zo stond in een concept van het interne communicatieplan uit 2009, „gesjoemel met BV’s en stichtingen” door faillissementsfraudeurs „onmogelijk maken”. „Het oprichten van een BV als legale dekmantel voor criminele activiteiten zoals terrorisme of witwassen van geld zal daarmee niet langer onopgemerkt blijven.”

Hoe? Door het handelsregister van de Kamer van Koophandel slim te koppelen aan het bevolkingsregister, het justitieel documentatiesysteem (met veroordelingen) en het insolventieregister (van faillissementen).

Leether: „Dat zijn vaak ook de trajecten waarbij ik heel veel externen zie opereren, ook aan de kant van de overheid als opdrachtgever. Vaak zijn er dan ook situaties waarin de facto de markt met de markt zit te praten. Dat vind ik heel slecht […] De vraag is of je dat dan überhaupt moet willen doen.”

Bij de dienst Justis hadden vier interne managers zich over het project Radar gebogen toen het ICT-bedrijf Sogeti een telefoontje kreeg. Of zij een specialist konden leveren die het project namens het ministerie op gang zou helpen.

Er was haast bij. Het kabinet vond dat Radar op 1 januari 2011 klaar moest zijn, en er moest nog een geschikt bedrijf worden geselecteerd om het systeem te bouwen.

Het grote aantal externen in het Radar-team was eerst geen probleem. Maar toen de daadwerkelijke aanbesteding dichterbij kwam, groeide het ongemak. ICT-leverancier Capgemini bleek mee te willen dingen naar de opdracht. Maar Sogeti, werkgever van projectleider Harm Meijer, was een onderdeel van de software-gigant. Sterker nog: de projectleider werd via een ‘raamovereenkomst’ tussen ministerie en Capgemini ingehuurd. Was het wel zuiver de man een grote rol te laten spelen als zijn directe collega’s naar de klus zouden meedingen?

De aan de Franse beurs genoteerde Capgemini Group speelt een slim spel op de Nederlandse markt, zeggen kenners. Twee Nederlandse dochterbedrijven, Capgemini Nederland (in Utrecht) en Sogeti Nederland (in Vianen), dingen mee naar overheidsopdrachten. Het voornaamste verschil daarbij is omvang. Capgemini heeft vaak grotere klanten en vraagt hogere uurtarieven dan Sogeti, dat als ‘B-merk’ fungeert.

De ‘dubbele pet’ van de projectleider was kwetsbaar – en vertraging ongewenst. Justis besloot daarom een ‘Chinese muur’ in de aanbestedingsdocumenten in te bouwen. Daarin stond: Sogeti „heeft aangegeven niet mee te dingen naar de opdracht en heeft tevens gegarandeerd dat Capgemini op geen enkele wijze door haar zal worden geïnformeerd. Sogeti en Capgemini hebben hiervoor een schriftelijke verklaring afgegeven.”

Het was een kunstgreep om een situatie mogelijk te maken die in de nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijn expliciet wordt uitgesloten.

Ook andere juridische en financiële drempels werden weggeredeneerd. Zo bestond het nieuwe Handelsregister, de ‘basis’ van Radar, nog helemaal niet. Maar Justis wilde dat de bedrijven gewoon aan de slag moesten, en liet weten dat zij meerwerk konden rekenen als Radar later moest worden omgebouwd.

Hoewel diverse betrokkenen herhaaldelijk meldden dat het gebruik van het Handelsregister veel geld zou kosten, hield de top van Justis stug vol dat ze de informatie gratis zouden krijgen. Dat bleek niet zo te zijn, wat leidde tot een jaarlijkse extra kostenpost van 700.000 euro.

Capgemini wilde goedkope programmeurs in India inzetten voor de bouw, wat Justis eigenlijk niet wilde: dan zouden buitenlanders aan het werk gaan met de zeer gevoelige informatie van het ministerie. Dit werd opgelost door een recherchebureau in India het betreffende personeel te laten onderzoeken. „Voor iedere medewerker [...] aan Radar heeft Justis een onderzoeksrapport ontvangen”, aldus het ministerie.

Op 17 maart 2009 kreeg Capgemini de opdracht. Kort daarop wandelden tientallen consultants en ontwikkelaars het ministerie binnen: zij zouden Radar gaan bouwen.

Leether: „Mijn boodschap is: treed op op het moment dat je ziet dat dingen misgaan. Ik hoor dan opmerkingen als: „We doen het toch maar niet want dan komt de continuïteit in gevaar”. Ik kan me ook voorstellen dat het argument is: als we nu gaan afbreken, krijg ik intern geduvel met de politieke leiding, want dan moet ik gaan uitleggen dat het project is afgebroken.”

De projectleider van Sogeti maakte de bouw van Radar niet meer mee. Kort na de gunning aan Capgemini werd hij weggestuurd. Volgens het ministerie werd de man „niet langer geschikt geacht.” Betrokkenen zeggen dat de verwevenheid tussen Capgemini en Sogeti een probleem werd.

De projectleider probeerde de top van Justis er nog van te overtuigen dat Capgemini en Sogeti geheel los van elkaar opereerden. Ze komen pas op het hoofdkantoor in Parijs bij elkaar, zei hij bij herhaling. Maar toen facturen voor zijn inhuur niet door Sogeti bleken gestuurd, maar door Capgemini, viel zijn betoog in duigen.

Bijna drie jaar bouwde Capgemini aan het systeem, maar begin 2012 werkte Radar nog steeds niet: medewerkers van Justis bleven handmatig naar signalen van fraude zoeken. Niettemin meldde minister Ivo Opstelten de Tweede Kamer eind 2012 dat het systeem „beheersbaar” maar succesvol was ingevoerd.

Bruikbare risicomeldingen waren er nauwelijks: 7 in de tweede helft van 2011, 16 over heel 2012. Begin 2013 schreef Opstelten de Kamer dat „de gedane investeringen vruchten beginnen af te werpen”. Er stond ook dat de samenwerking met leveranciers werd „geoptimaliseerd”.

In werkelijkheid was het contract met Capgemini eind 2012 ontbonden, iets wat de Kamer nooit zou horen. Het bedrijf had beloofd het systeem voor 1,6 miljoen euro te bouwen. Ondertussen was er al 3,3 miljoen euro overgemaakt. Het ministerie was zo ontevreden dat het bij de ontbinding terugbetaling van 500.000 euro en daarboven een schadevergoeding van 350.000 eiste en kreeg. Aan de andere kant: Capgemini wandelde uiteindelijk met bijna een miljoen meer dan de afgesproken prijs de deur uit.

Justis had op dat moment, eind 2012, al 10 miljoen uitgegeven aan het projectteam van externe adviseurs dat de slechtlopende bouw van Radar begeleidde. De miljoenen zouden blijven vloeien: tot eind vorig jaar gaf het ministerie nog eens 6,2 miljoen uit. En naar verwachting komt daar de komende tijd nog 1,8 miljoen euro bij, want Radar is nog steeds niet af.

Leether: „Als de interne adviezen niet welkom zijn, wordt uitgeweken naar grote externe advocatenkantoren, met het hardnekkige misverstand dat die er op dezelfde manier naar kijken als de bedrijfsjurist. Dat is natuurlijk niet waar. Dat «natuurlijk» wil ik wel toelichten. Een advocaat is een dienstverlener. Hij krijgt een vraag en zal proberen het antwoord te geven dat de vragensteller wil horen. Daar wordt hij immers voor betaald.”

Justis wilde na de problemen met Capgemini doorstarten met Radar, nu via een „geheime” aanbesteding. Een ongewone maatregel, alleen in zwang bij zaken die de staatsveiligheid raken.

Hier duikt de naam van Ruud Leether, intern juridisch adviseur bij aanbestedingen, op in de documenten. Alle belangrijke beslissingen over grote ICT-contracten gingen langs deze Legal Counsel, ter fiattering en onderbouwing.

Justis besloot echter niet Leether te vragen of een geheime aanbesteding mogelijk was, maar schakelde het Amsterdamse advocatenkantoor Stibbe in. En kreeg het antwoord dat het wilde: geheim aanbesteden kon.

Leether was het met die conclusie niet eens: strookte niet met de bedoeling van de wet, zo liet hij de topambtenaren op het ministerie weten.

In een door Justis opgestelde en de ambtelijke top geaccordeerde ‘beslisnota’ staat: „In samenspraak met Stibbe, aangezien zij de experts zijn op het gebied van aanbestedingsrecht, is vastgesteld dat gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheid.” En later in het stuk: „Er heeft reeds een bespreking over de geheime aanbestedingsprocedure plaatsgevonden met de secretaris-generaal, de directeur generaal, de directeur Justis en Stibbe.”

Leether: „Ik heb het een paar keer in grote projecten zien gebeuren, ook recentelijk nog. Dan zie ik de Minister, of in dit concrete geval de Staatssecretaris, in een bepaald project opereren en dan denk ik: het kan niet wezen dat hij mijn advies heeft gekend. Dat vind ik heel jammer. Waarom kent hij dat dan niet? Omdat degenen die hem daarover zouden moeten informeren dat niet [doen].”

De beslisnota ging naar staatssecretaris Fred Teeven – hij moest toestemming geven voor de geheime aanbesteding. Hij kreeg ook een tweede, korte nota voorgelegd waarin hij het advies kreeg „het besluit tot geheimhouding formeel kenbaar te maken” – gezien de „goede afstemming met de Directie Informatisering en Inkoop en Stibbe”.

De inkoopdirectie was de afdeling waar Leether onder viel, maar aan zijn contraire advies werd in geen van beide nota’s een letter besteed. Teeven kreeg dus alleen het juridische advies dat Justis goed uitkwam.

Nadat Teeven akkoord ging met de geheime aanbesteding, gebeurde er weer iets opmerkelijks: het enige bedrijf dat werd uitgenodigd om een offerte uit te brengen was Sogeti.

Of Sogeti over specifieke vaardigheden beschikte om het in problemen geraakte project los te trekken, is niet uit de documenten af te leiden. De keus voor Sogeti lijkt vooral ingegeven door een andere overweging, zo blijkt uit een document over „strategisch relatiemanage ment” uit die tijd. Justis zag Sogeti als belangrijkste strategische „partner”, buiten het ministerie zelf. Zonder Sogeti, dat sinds augustus 2012 de meeste andere systemen beheerde, kon Justis in feite nauwelijks functioneren. En dus wilde Justis per se ook Radar bij het bedrijf onderbrengen.

Opvallend is dat Capgemini-consultants op aandringen van Justis bij Sogeti gedetacheerd werden om Radar aan Sogeti over te dragen. En ook Capgemini zelf bleef in de acht maanden die de transitie duurde betaald bij Justis rondlopen.

Voor advocatenbureau Stibbe, dat de geheime aanbesteding juridisch legitimeerde, werd Radar een fijne klus. Tegelijk met het besluit om geheim aan te besteden, werd afgesproken dat Stibbe advies zou leveren „gedurende het hele traject” van de contractering van Sogeti.

Leether: „Bij die projecten zie ik vaak, zeker als er geen eigen mensen voor beschikbaar zijn, dat men uitwijkt naar de buitenkant, dat die advocaten worden benaderd en dat die projecten dan plotseling een heel eigen leven gaan leiden, waar ik geen enkele grip meer op heb, wat ongetwijfeld ook precies de bedoeling is. Dan ging men, gesterkt door de adviezen van externen, door totdat er iets was waarvan men kon volhouden dat het was wat ooit was gevraagd.”