Zes misverstanden over de Eerste Kamer

Tussen WOI en 2012 beschikten de regeringspartijen steeds over een meerderheid in zowel Tweede als Eerste Kamer. Nu dat niet meer het geval is, staat de Eerste Kamer meer ter discussie dan ooit. Politicoloog Nico Baakman rekent af met zes misverstanden over het instituut.

De positie van de Eerste Kamer staat al lang ter discussie. Tot 1848 werden de leden ervan door de Koning voor het leven benoemd. Hun voornaamste functie was de Koning en zijn ministers in bescherming te nemen tegen de Tweede Kamer, wat de EK de bijnaam ‘la ménagerie du Roi’ opleverde.

Thorbecke wilde haar kwijt, maar dat mislukte. Sedertdien zijn er regelmatig pogingen ondernomen haar alsnog op te heffen, maar ook die liepen stuk. Met name de VVD verzette zich. Die partij is echter, na het aantreden van Rutte II, radicaal van standpunt veranderd.

VVD-fractievoorzitter Halbe Zijlstra opende het vuur in De Telegraaf van 19 april 2013. Daarna deed Loek Hermans het in de Eerste Kamer bij de Algemene Beschouwingen in oktober 2013 nog eens dunnetjes over, en premier Rutte rondde het in oktober 2014 af met het aankondigen van een staatscommissie. Daarmee is de EK nog lang niet opgeheven, maar de discussie erover is wel in woeliger vaarwater terechtgekomen. Alle reden om een paar veelgehoorde misverstanden te bestrijden.

De Eerste Kamer was nog nooit zo politiek als nu

Dat schreef onder andere de NRC. Op zich al een vreemde uitspraak, want wat kan een Kamer van de Staten Generaal, die volgens de Grondwet het gehele Nederlandse volk zou vertegenwoordigen, anders zijn dan ‘politiek’?

Met ingang van 1848 werden de leden gekozen en dat markeerde een breuk in haar opstelling. Vanaf toen werden regeringsvoorstellen zonder pardon afgestemd, ministers weggestuurd en hun begrotingen verworpen. Dat hield echter op na WOI door de introductie van het lijstenstelsel in 1917. Daardoor konden landelijk georganiseerde politieke partijen eerst de Tweede, en via Provinciale Staten daarna ook de Eerste Kamer gaan domineren. Omdat de regeringspartijen tussen WOI en 2012 steeds een meerderheid in beide Kamers hadden, en de Eerste Kamerleden vrijwel altijd hetzelfde stemden als hun partijgenoten in de Tweede Kamer, kwam de Eerste Kamer maar uiterst zelden tot een ander eindoordeel dan de Tweede.

Naar aanleiding daarvan vragen wat de EK er dan nog toe doet is begrijpelijk, maar concluderen dat zij daarom niet ‘politiek’ was of zich ‘politiek terughoudend opstelde” is dat niet. Alleen wie zich niet uitspreekt is politiek terughoudend; wie voor of tegen een voorstel stemt maakt per definitie een politieke keuze. En als een Tweede Kamerlid, al is het tandenknarsend, met zijn fractie meestemt, spreken we van fractiediscipline, niet van terughoudendheid. Stemmen van een partij beide Kamerfracties hetzelfde, dan is dat ook niet politiek terughoudend van de Eerste Kamerfractie, maar het volgen van de partijlijn. Kortom, tussen 1815 en 1848 was de EK het politieke schoothondje van de Koning, tussen WOI en 2012 van de regeringspartijen.

De Tweede Kamer heeft het politieke primaat

Wat het ‘politieke primaat’ precies is staat nergens omschreven en dat de Tweede Kamer het zou hebben zou blijken uit het feit dat de Grondwet sedert 1983 eerst de Tweede Kamer noemt en daarna pas de Eerste. Wezenlijker is dat de Tweede rechten heeft die de Eerste ontbeert: het recht van initiatief en dat van amendement. De Eerste Kamer kan alleen maar goed- of afkeuren en zij krijgt alleen wetsvoorstellen voorgelegd die de Tweede al aanvaard heeft. Wijst de Tweede een voorstel af, dan komt de Eerste er niet meer aan te pas. Dat samen zou men het politieke primaat van de Tweede Kamer kunnen noemen. Maar dat uitbreiden met de stelling dat de Eerste Kamer geen wetsvoorstellen mag afwijzen die de Tweede aanvaard heeft, betekent dat de EK feitelijk geen medewetgever meer mag zijn. Waar dient zij dan nog wel voor?

De Eerste Kamer toetst wetsontwerpen op hun wetstechnische kwaliteit, samenhang met andere wetten en op uitvoerbaarheid

Iets dergelijks staat inderdaad op de website van de Eerste Kamer, en je hoort het ook vaak, maar het is niet geloofwaardig. Als het om wetstechniek en niet om politiek zou (moeten) gaan, waarom worden de leden dan via partijlijsten gekozen? En ook al zitten er soms bekwame juristen in de EK, dat is kennelijk geen selectiecriterium: van de huidige leden heeft minder dan eenderde (24 stuks) rechten gestudeerd. De staatsrechtgeleerde Jurgens, die er als lid van de Tweede en van de Eerste Kamer twintig jaar met zijn neus bovenop zat, beweerde dat de EK wetsvoorstellen waar iets aan schort ,,meestal” toch maar goedkeurt, omdat verwerpen ,,als een te zwaar middel” beschouwd wordt. Dan geeft dus niet de kwaliteit van de wet, maar de politieke opportuniteit de doorslag. Tussen het aantreden van het kabinet De Jong (1967) en het aftreden van Rutte I (2012) behandelde de EK 39.271 (wets)voorstellen, waarvan zij er… 50 verwierp. Dat is 0,11 procent. Kun je een technische toets met een slagingspercentage van 99,9 procent als toets nog serieus nemen?

De Eerste Kamer is democratisch minder gelegitimeerd dan de Tweede

Deze stelling berust op de verschillende wijzen waarop de leden gekozen worden: die van de Tweede Kamer rechtstreeks, die van de Eerste getrapt door de leden van Provinciale Staten. Dat was tussen 1848 en WOI inderdaad relevant, maar daarna, door de invoering van het lijstenstelsel, niet meer. Sedertdien bepalen bij de Tweede Kamerverkiezingen de partijen wie in welke volgorde verkiesbaar is. In beginsel kan de kiezer door een voorkeurstem die volgorde veranderen, maar in de praktijk haalt dat niets uit. De kiezer bepaalt dus hoeveel zetels een partij in de TK krijgt, maar de partij maakt uit wie ze mag bezetten.

Bij de Eerste Kamerverkiezingen gebeurt precies hetzelfde. De kiezer bepaalt het aantal zetels dat een partij in de Provinciale Staten krijgt, en de leden van PS kiezen vervolgens de leden van de Eerste Kamer. Omdat zij daarbij op kandidaten van hun eigen partij stemmen, is er een lineair verband tussen de uitslag van de Statenverkiezingen en EK-zetels. Net als bij de TK bepaalt de kiezer dus hoeveel zetels een partij krijgt en de partij maakt uit wie erop komen te zitten. De democratische legitimatie van de Eerste Kamer is dus niet minder dan die van de Tweede.

Als de Tweede Kamer een wetsvoorstel aanneemt en de Eerste verwerpt het, dan ontstaat er een conflict tussen beide Kamers waar de Grondwet geen oplossing voor biedt

Men mag zo’n situatie best een conflict tussen de Kamers noemen, maar de Grondwet heeft er wel degelijk een oplossing voor: een wetsvoorstel moet door beide Kamers aangenomen worden. Zegt de Tweede ‘ja’ en de Eerste ‘nee’ dan is het verworpen. Dat kan een politieke tegenslag voor de coalitie zijn, maar wat is het staatkundige probleem dat opgelost moet worden? Moet de regeringscoalitie per definitie haar zin krijgen? Bovendien: niets verhindert de initiatiefnemer het voorstel aan te passen en het opnieuw in te dienen.

In plaats daarvan is echter geroepen dat de Eerste Kamer geen politiek zou moeten bedrijven. Dat is echter een onmogelijke, zelfs een absurde, eis. Wie voor of tegen een wetsvoorstel stemt maakt een politieke keuze. Met de uitspraak kan dus niets anders bedoeld zijn dan dat de EK in beginsel niet anders zou mogen beslissen dan de Tweede. Als, zoals tussen WOI en 2012, de coalitie in beide Kamers een meerderheid heeft zal dat ook niet snel gebeuren. Maar nu dat niet langer het geval is, komt de eis erop neer dat de regeringspartijen in de EK de partijlijn moeten volgen (anders gaat het sowieso mis) doch wordt van de oppositiepartijen juist gevergd dat zij van hun eigen partijlijn afwijken! Waarom? Om de coalitie niet te frustreren. Dat zou toch politieke zelfmoord zijn?

Als de coalitie geen meerderheid in de Eerste Kamer heeft, bedreigt dat de politieke stabiliteit

De kans op een ongeluk is inderdaad groter. Maar als dat gebeurt ligt dat niet aan de kiezer of aan de Eerste Kamer, maar aan de onparlementaire opstelling van de brokkenmakers. Een grondregel van het stelsel is immers dat men het hoofd buigt voor parlementaire meerderheden, hoe die ook samengesteld zijn. Als een minister met zijn portefeuille begint te zwaaien of een partijleider ‘crisis’ begint te roepen omdat zijn partij geen deel uitmaakt van die meerderheid is dat een minachting van die regel en een uiting van een ongebreideld machtsstreven. Als de partijleiders in de Kamer zouden blijven en de ministers zich niet als partijvertegenwoordigers opstellen hoeft er weinig aan de hand te zijn.

De huidige situatie in de EK dwingt de regering in de Tweede Kamer rekening te houden met oppositiepartijen die anders machteloos aan de kant zouden staan. Het gevolg is dat er nu in de TK besluiten genomen worden op basis van meerderheden die veel groter zijn dan decennialang het geval is geweest. Maar al te vaak was dat nauwelijks meer dan de helft plus een. Dat is pure parlementaire en democratische winst - en dat als neveneffect van de samenstelling van de Eerste Kamer.