Welkom in e-Stonia

Estland is hard op weg om zichzelf bijna volledig te digitaliseren. Het werkt zelfs aan een digitale back-up van het complete land. Want met Rusland als buur moet je je ziel overal zien te verstoppen.

Illustratie Studio NRC

Je zal maar een ex-Sovjet-staatje zijn met schattige middeleeuwse stadjes, slechts 1,3 miljoen inwoners en een eeuwenlange geschiedenis van Russische invallen. Als die buurman plots weer aan landjepik doet in een ander oud-Sovjet-land, voel je je bijzonder kwetsbaar. Dat is aan de hand in Estland: zorgen over buurland Rusland zijn toegenomen na de annexatie van de Oekraïense Krim. De Esten hebben op de dreiging een opvallend, 21ste-eeuws antwoord: ze werken hard aan een complete digitale back-up van hun land. Voor het geval dat.

„Vanwege die gek in Moskou werken we aan een concept om als land te kunnen voortbestaan, zelfs als we even geen eigen territorium meer hebben”, zegt Taavi Kotka, als Chief Information Officer (CIO) van de Estse overheid eindverantwoordelijk voor het project. „We maken niet alleen een digitale back-up, maar ook een mirror, een versie die altijd oproepbaar blijft.”

Het gaat om alle gegevens van burgers, communicatie- en overheidsystemen. „Denk aan de schurk uit Harry Potter, Voldemort. Die verstopt ook zijn ziel op allerlei verschillende plekken zodat hij niet vermoord kan worden. Daar zijn wij zeg maar de goedaardige versie van. En we zijn er al bijna.”

Het is niet zo verbazingwekkend als het lijkt dat juist Estland kiest voor zo’n geavanceerde strategie. Het land richtte zich na de onafhankelijkheid in 1991 al snel op volledige digitalisering van de overheid en de samenleving. De zelfstandigheid viel samen met de opkomst van internet, politieke leiders zagen het nut ervan in om daar maximaal gebruik van te maken. En bovendien: in een dunbevolkt land als Estland is het simpelweg nodig om overheidsdiensten digitaal aan te bieden, in plaats van dat elk dorp een eigen duur overheidsloket zou hebben. Estland is qua oppervlakte iets groter dan Nederland.

Door die samenloop van omstandigheden en keuzes lopen de Esten nu voorop. Ze kunnen online stemmen en regelen alle zaken met de overheid via een digitale identiteit die gekoppeld is aan hun identiteitskaart. De overheidsdiensten hebben een technische infrastructuur (X-route genaamd) die tot nu toe niet te kraken blijkt. Het slaat vitale informatie op servers verspreid over de hele wereld op. Estland pioniert met volledig digitale patiëntendossiers en virtueel burgerschap van het land, open voor iedereen die dat maar wil.

Estland trekt door al deze initiatieven veel aandacht van beleidsmakers; gisteren bezocht ook een delegatie van de Tweede Kamer het land. Wat kan Nederland leren?

Andere discussie

In Nederland gaat het bij discussies over een digitale overheid vaak over de veiligheids- en privacyrisico’s. Denk aan het gesneuvelde elektronische patiëntendossier. „Dat speelt hier eigenlijk amper een rol”, zegt de Nederlandse ambassadeur in Estland, Jos Schellaars. „De president heeft hier eens gezegd dat ze het in Estland niet zo interessant vinden als iemand online je bloedgroep kan zien, zolang ze de informatie over je bloedgroep maar niet kunnen veranderen.” In technische termen: het gaat in Estland meer over de data-integriteit, de onveranderlijkheid van de gegevens, dan om het 100 procent blokkeren van toegang van onbevoegden tot data. Data-integriteit is technisch vaak meer haalbaar dan absolute privacy.

Het grootste verschil met Nederland is dat in Estland de samenleving de noodzaak voor digitalisering volledig accepteert, zegt Taavi Kotka. „Het is ook een vreemde discussie. Iedereen geeft alles aan Google, aan Apple. En wat is hun eerste doel? Winst maken. Wat is het doel van de Estse overheid? Burgers helpen.

„Stel dat onze gekke buurman tegen Apple of Google zegt: of je geeft ons alles over Estland, of je mag niks meer doen op onze markt. Voor Apple is dat een marktbeslissing, voor de Estse overheid niet. Uiteindelijk moet je íémand vertrouwen: of een privaat bedrijf, of de overheid. In Nederland lijkt het zo te zijn dat burgers Apple en Google meer vertrouwen dan de overheid. Dat lijkt mij behoorlijk irrationeel.”

Vertrouwen kweken

De grootste klus voor de Nederlandse overheid is dus het kweken van vertrouwen op digitaal gebied. „Als je burgers er niet in vertrouwen, kun je zo’n systeem niet optuigen”, zegt Siim Sikkut, de hoogste adviseur van de Estse premier op het gebied van digitalisering.

Estland won dat vertrouwen in eerste instantie door goede systemen te bouwen. Maar ook door open te zijn over mislukkingen. In 2011 faalde de invoering van een digitaal systeem voor doktersrecepten. „Dat werd openlijk bediscussieerd”, zegt Sikkut. „En de verantwoordelijke mensen trokken consequenties. Een minister stapte op. Dat laat duidelijk zien dat de overheid het serieus neemt.”

Dat is een verschil met Nederland: er zijn de laatste jaren veel it-projecten bij de overheid mislukt, en dat kostte vele honderden miljoenen. Vorige week nog bleek dat de invoering van een nieuw it-systeem bij het ministerie van Defensie zo’n chaos is geworden dat de stekker eruit gaat. Maar er is nooit een minister om it-falen opgestapt.

Transparantie is belangrijk. In Estland blijven alle digitale data eigendom van burgers, die in een onlineregister altijd kunnen zien wie er inzage heeft gehad. Als een notaris informatie opvraagt, of als de politie iets checkt: de burger ziet het allemaal. De toegang is beperkt tot overheidsdiensten die die toegang nodig hebben.

Duidelijkheid over voordelen

Estland moest haast wel vanaf het begin werk maken van digitalisering. Het was een relatief arm land, met een kleine bevolking. Om überhaupt een functionerende overheid te hebben, moest die efficiënt ingericht zijn en niet al te veel kosten. „Digitalisering was simpelweg een manier om kosten te besparen, en om diensten aan te bieden die we anders niet konden leveren”, zegt Sikkut.

Maar wat begon als kostenbesparingsoperatie, heeft inmiddels ook andere voordelen gekregen. Voordelen waar Estse politici en bestuurders constant op hameren, er is zelfs een heel bezoekerscentrum opgetuigd over die voordelen. „Denk alleen al aan alle tijd die het burgers scheelt”, zegt Kotka. „Wij hebben berekend dat het een Estse burger per jaar gemiddeld een volledige week scheelt nu hij niet allerlei formulieren moet invullen, naar het stadhuis moet, zijn medische geschiedenis telkens moet herhalen als hij naar de dokter gaat. Wij zijn economisch succesvoller dan de andere Baltische landen. We hebben niet heel veel anders gedaan dan de rest, behalve werk maken van digitalisering. Dat verklaart denk ik veel.”

De hoge mate van digitalisering draagt in Estland de laatste jaren bij aan het ontstaan van veel internetbedrijven. Bel-app Skype heeft bijvoorbeeld Estse oprichters. Het grootste it-bedrijf van het land is Nortal, dat onder meer technologie en advies levert aan overheden. „De digitale overheid is een Ests exportproduct geworden”, zegt oprichter Oleg Shvaikovsky. Estland wordt een merk: E-stonia.

Jonge leiders

Politieke leiders in Estland zijn opvallend jong. De huidige premier is 35. CIO Taavi Kotka is 36. Ook in de jaren negentig, toen de digitalisering werd ingezet, hadden vooral dertigers en veertigers de leiding. „Die jonge leeftijd helpt wel, denk ik”, zegt Siim Sikut.

Wat verder opvalt is het cv van sleutelfiguren op het gebied van digitalisering bij de Estse overheid. Die komen veelal uit het bedrijfsleven. Kotka was eerder een succesvol ondernemer, onder meer als oprichter van Nortal. Sven Kivvistik, die verantwoordelijk is voor de veiligheid van de overheidssystemen was eerder directeur cyberveiligheid bij het Zweedse technologiebedrijf Ericsson.

Het besef dat mensen uit het bedrijfsleven een voortrekkersrol kunnen hebben, dringt overigens ook door in Nederland. Sinds januari is Hans Wanders de Nederlandse Rijks-CIO (een functie die al langer bestaat). Hij was eerder CIO van uitzendbedrijf Randstad en werkte jarenlang bij adviesbureau McKinsey.

Nederland doet het volgens de meeste internationale rapporten zelf ook helemaal niet zo slecht op het gebied van digitalisering. Vooral qua gebruik van it door bedrijven loopt Nederland voor.„De Esten kijken op hun beurt ook veel naar Nederland”, zegt ambassadeur Schellaars. Kotka en Siikut bevestigen dat. Wel bleek in april uit een onderzoek van denktank World Economic Forum dat Nederland juist qua it-gebruik door de overheid achterblijft. Dat blijkt ook wel uit de it-debacles in Nederland.

Geen excuses

„Misschien wel de belangrijkste truc van Estland is: nadat je hebt besloten dat je een systeem wilt invoeren, moet je het verplicht maken”, zegt Taavi Kotka. „Dat is de enige manier om een hervorming te laten werken. Iedereen, ook oudere mensen moeten meedoen. Geen excuses. Onze e-identiteitskaart is gewoon gekopieerd van Finland. De technologie is vrijwel exact hetzelfde. In Finland werd het een grote mislukking, in Estland is het een groot succes. Het enige verschil is dat het hier verplicht was en in Finland een keuze. Dat remt de ontwikkeling.”

Dergelijk beleid zou in Nederland misschien wel tot meer weerstand leiden, denk alleen maar aan de protesten bij invoering van de vervanging van papieren treinkaartjes door de OV-chipkaart. En er zijn wel meer verschillen tussen Nederland en Estland. Nederland is qua inwoners dertien keer zo groot, bijvoorbeeld.

In Nederland wordt de noodzaak van digitalisering ook veel minder gevoeld. Al is er sinds vorig jaar een burgerinitiatief voor online stemmen en werkt de overheid aan de invoering van een opvolger voor DigiD: eID. Daarmee moeten burgers, consumenten en ondernemers beter online zaken kunnen doen met overheid.

„Bestaande systemen zijn complexer om te veranderen dan wanneer je een nieuw land opbouwt zoals bij Estland de laatste decennia gebeurd is”, zegt ambassadeur Schellaars. Nederland functioneert ook prima zonder volledig digitale overheid. Bovendien heeft Nederland heel wat vriendelijker buren dan de Esten, zodat ook daar minder noodzaak van uitgaat .

Maar Kotka is ervan overtuigd dat een groot deel van wat Estland doet ook werkt in Nederland. „Je moet het goed uitleggen, en uiteindelijk is het gewoon een politieke keuze. De belangrijkste afweging lijkt me dat je burgers per jaar een week extra tijd hebben in plaats van dat ze in die tijd last hebben van een trage overheid en in de rij moeten staan bij weer een loket.”

Dat lijkt hem een makkelijke beslissing.