Bluffen en pokeren om de A15

Wegenbouw

MaVa is een woord waar veel mensen buikpijn van krijgen. De verbreding van de A15 tussen de Maasvlakte en het Vaanplein in Rotterdam kost 250 miljoen euro extra en put bouwers Ballast Nedam en Strukton volledig uit. En Rijkswaterstaat „leunt achterover”.

De nieuwe Bolekbrug over de Oude Maas is een hefbrug. De brug is deel van het project voor de A15 die er vlak naast ligt en via een tunnel onder de Oude Maas gaat. De heftorens van de oude brug gaan verscholen achter de nieuwe brug. Foto Siebe Swart Foto Siebe Swart

Brugwachter Cor Rijnberg drukt op een knop. „Dintel hier, mogen wij een openingetje naar het Voornse sluisje toe?” „Dintel, twintig metertjes maar weer?”

Nog drie knoppen voor de seinen en de slagbomen, en dan zoeft de oude Botlekbrug soepel omhoog voor de Dintel.

Het bunkerschip is één van de tweehonderd schepen die per dag onder de brug doorvaren: zeeschepen naar de Moerdijk, loodsboten, binnenvaart, containerschepen, plezierjachten.

Ook voelt Cor zo’n tien keer per dag een goederentrein vol chemicaliën over de spoorbrug rijden – dan trilt z’n koffiekopje in z’n hok op de brug bijna van tafel. Over de weg denderen de vrachtwagens die niet door de tunnel mogen, waar wel 115.000 voertuigen per dag doorheen gaan.

En dat is enkel boven de grond. Onder de grond is het nog veel drukker. Wie over gras loopt in het Botlekgebied weet: hieronder liggen de leidingstraten waar niet op gebouwd kan worden. Hieronder kolkt stookolie, nafta, argon, stikstof en kerosine, alleen al bij de brug 100 miljoen ton per jaar. Hartje Amsterdam is druk, ja, maar dit is het meest complexe stukje van Nederland.

In dit gebied doet Rijkswaterstaat in 2008 zijn grootste aanbesteding ooit: MaVa, de wegverbreding van de A15 en N15 tussen de Maasvlakte en het knooppunt Vaanplein bij Rotterdam. De 37 kilometer door files geplaagde weg moet verbreed en vernieuwd. In de verbouwing zitten twee wegtunnels, 36 viaducten, een verkeersmanagementssysteem en onderhoud tot 2035. En een nieuwe, twee keer zo hoge Botlekbrug – de grootste hefbrug van Europa. Opdrachtgever: Rijkswaterstaat. Totale projectwaarde: 1,496 miljard euro. 25 jaar werk, prestige, welke bouwer wil het niet?

MaVa is inmiddels een woord waar mensen buikpijn van krijgen. Het project kost al bijna een kwart miljard euro meer dan begroot en holt de de grote bouwers Strukton en Ballast Nedam uit. Strukton kreeg in maart 25 miljoen euro extra van grootaandeelhouder Sanderink, met name voor de verliezen op de A15. Ballast Nedam, dat de derde keer in een jaar nieuwe afspraken met de banken over krediet moet maken, heeft er al 100 miljoen euro op verloren. En er komt nog meer bij. Morgen presenteert Ballast Nedam de jaarcijfers. De kans bestaat dat het bedrijf bezwijkt aan MaVa.

De partijen wijzen nu naar elkaar. De ene kant op: „De bouwers namen te veel risico’s” De andere kant op: „Rijkswaterstaat hielp te weinig.”

Waar ging het mis?

2008: de aanbesteding

Aanbesteden is pokeren. Iedereen wil de pot en je kent alleen je eigen kaarten.

De spelers die in 2008 aan de tafel van Rijkswaterstaat aanschuiven, zijn vier consortia van Nederlandse en buitenlandse bouwers: Poort van Europa, Via Portus, OptimA15 en A-Lanes A15. In de laatste zitten de Oostenrijkse bouwer Strabag, bouwfinancier John Laing en de Nederlandse bouwers Strukton en Ballast Nedam.

De pot: een DBFM-contract met Rijkswaterstaat. Wie wint, bouwt (B) en onderhoudt (M) niet alleen de A15, maar maakt ook het ontwerp (D) en regelt de financiering (F). Rijkswaterstaat betaalt achteraf, als de auto’s weer rijden. De plafondprijs voor de klus staat – door een rekenmethode waarmee alle kosten worden teruggerekend naar een contante waarde – op een kleine 900 miljoen euro, dat is het maximum bedrag. Het spel heeft twee rondes: één die de bouwers kunnen winnen op kwaliteit en één die ze kunnen winnen op prijs.

Maar dan: A-Lanes scoort in de eerste ronde niet de maximale vijf punten op kwaliteit, maar vier. Een tegenvaller. En welke kaarten hebben de anderen? Misschien scoorden die wel vijf punten. Geschrokken zet A-Lanes de volgende ronde in met een bijzonder laag bedrag: 650 miljoen euro, zo’n 250 miljoen onder de plafondprijs. A-Lanes meent dat het project niet in augustus 2015 klaar kan zijn, zoals Rijkswaterstaat wil, maar al in april. Minder lang geld lenen is voordelig.

A-Lanes eigent zich bovendien alle lijstrisico’s van het project toe. Dat zijn – nu wordt het wat filosofisch – risico’s die moeilijk zijn te overzien. Geluidsoverlast is voorspelbaar, uit ervaring weet een bouwer wel welk bedrag hij daarvoor moet reserveren. Maar de kans dat de bodem niet is zoals op de kaart staat? Dat er onverwachts meer verkeer komt? Dat de vergunningen niet op tijd rond zijn? Dat partijen tegenwerken? Die moeilijk te berekenen risico’s belanden op een lijst. In de aanbesteding kan de bouwer punten verdienen door zo’n lijstrisico voor z’n rekening te nemen.

Twee risico’s zijn in het A15-project echt gevaarlijk. Er moeten zo’n duizend vergunningen worden aangevraagd, bij de omliggende gemeenten, bij ProRail, het Havenbedrijf, het waterschap. Zijn die op tijd rond? En twee: werken de kabel- en leidingbedrijven die over het ondergrondse Botlekgebied heersen mee? In de bouw is de regel: risico’s leg je bij degene die er de meeste invloed op heeft. Rijkswaterstaat kan druk zetten op gemeenten, de haven en ProRail, de bouwers niet. Toch laat Rijkswaterstaat de bouwers vrij in hun keuze voor de lijstrisico’s.

A-Lanes hapt toe. Het neemt als enige alle lijstrisico’s, helemaal. En dat tegen zo’n lage prijs! Topman Cees Brandsen van Rijkswaterstaat vindt het bod te mooi om waar te zijn en gaat praten – zijn jullie niet te gretig? Uitgewerkte ontwerpen kan hij niet bestuderen, want die bestaan nog niet. Toch weet A-Lanes Brandsen te overtuigen, Rijkswaterstaat vindt geen geldige grond om de aanbesteding af te wijzen. Samen tekenen ze een intentie om goed samen te werken aan de vergunningen.

Dit is nu MaVa: het grootste project van Rijkswaterstaat, in het meest complexe gebied van Nederland, met een strakke deadline, voor een zeer lage prijs. En het risico ligt bij de bouwers.

2011 - 2015: de bouw

Vindt nou eens een keer een kabel zonder ’m door te hakken, kreunt Rijkswaterstaat. De bouwers hebben een kabel van Rijkswaterstaat kapot getrokken die camerabeelden naar de verkeerscentrale stuurt. Direct gaat het ‘prestatiemeetsysteem’ dat bij het project hoort rekenen. Een kapotte verkeerskabel plus overdag plus drukte op de weg plus verkeershinder: bam, twee miljoen euro boete.

Twee miljoen! Voor één kabeltje? Onacceptabel, vinden de bouwers. Er was geen verkeershinder! En had die kabel dan op de juiste plek op de tekening gezet! Rijkswaterstaat, dat een andere boete wel kwijtschold, wil deze handhaven. Hoor eens, zo staat het nu eenmaal in het contract: extra verkeershinder kost geld. En anders gaan andere bouwers piepen.

De boete tekent de verhoudingen tussen Rijkswaterstaat en A-Lanes in 2013. De partijen staan niet meer naast, maar tegenover elkaar.

Dat begon al in het begin, bij de Botlekbrug, het grootste struikelblok van het project. A-Lanes kon in de aanbesteding een laag bod doen, omdat het een innovatief ontwerp voor de nieuwe brug had. Lichter beton, andere staalconstructie. Maar de gemeente Rotterdam vertrouwde het ontwerp niet en gaf geen vergunning voor de brug. Opdrachtgever Rijkswaterstaat koos de kant van de gemeente – A-Lanes kende de eisen toch? De bouwers waren diep teleurgesteld. ProRail ging bovendien niet akkoord met de staalconstructie. Voor de bouwers zat er niets anders op dan het ontwerp aan te passen.

De brug komt er uiteindelijk wel, hij is al bijna af. Maar later dan gepland en duurder dan gepland. En omdat de bouwers gekozen hebben voor het lijstrisico ‘vergunningen’ is dat allemaal hun eigen probleem.

Zo ploetert A-Lanes door de polder, meter voor meter.

Een paar van de obstakels: de provincie Zuid-Holland wil die kabel niet daar, omdat het daar dan later zelf geen weg kan leggen. Het Havenbedrijf wil dat viaduct anders, ook al heeft Rijkswaterstaat het ontwerp al goedgekeurd. Over een nieuwe omleiding mogen van het Havenbedrijf tóch geen gevaarlijke stoffen. ProRail moet toestemming geven voor bouwen bij de spoortunnel, maar moet nog gaan meten waar de tunnel exact ligt en hoeveel die kan hebben. Als er een vergunning moet komen voor compensatie voor de verloren waterberging door de dikkere pijlers van de brug – zo ingewikkeld is het – is Rijkswaterstaat traag. Zelfs het kantoortje van A-Lanes moet verhuizen.

Er zijn klagende omwonenden, klagende gemeenten, er zijn NEN-normen, veiligheidseisen, bouwbesluiten, algemene plaatselijke verordeningen, beleidsvoorwaarden en een paar duizend pagina’s contracteisen.

En die contracteisen, klagen de bouwers, die kloppen vaak niet met de eisen van de belanghebbenden die dan geen vergunning willen geven. Dat móet Rijkswaterstaat zich toch ook aantrekken?

2015: de verliezen

Waar komt nu die kwart miljard euro kostenoverschrijding vandaan? Waar zit de pijn?

De boekhouding van de bouwers is niet openbaar, maar één ding is zeker: vertraging is duur voor de DBFM-contractant. Dat komt door de F van finance. De bouwers financieren zelf MaVa vooraf. Iets minder dan 10 procent van het bedrag is eigen vermogen van de bouwers, de rest leent A-Lanes bij de banken. Rijkswaterstaat betaalt achteraf op in het contract afgesproken momenten, als de auto’s weer rijden. Rijden die niet, dan betaalt Rijkswaterstaat later.

Maar de kredietafspraken met de banken zijn gebaseerd op die deadlines. Komt het geld niet, dan moet A-Lanes meer geld lenen, tegen hogere rente. Daarom zetten de bouwers meer en meer ploegen in om toch die deadlines te halen, heel duur.

Rijkswaterstaat heeft een eerste tussentijdse betaling van 250 miljoen euro op tijd gedaan. De tweede staat gepland voor volgende week. Dan zou de bouw af moeten zijn, het is april.

Maar de bouw is niet af. De Botlekbrug werkt nog niet en de laatste tien kilometer die een upgrade krijgen van 80 kilometer per uur naar 100 is niet af. Betrokkenen denken dat Rijkswaterstaat wel een geldige reden zal vinden om toch het geld te storten – Rijkswaterstaat heeft bijvoorbeeld zelf om wijzigingen in de software van de Botlekbrug gevraagd. Maar zeker is het niet. Als het niet gebeurt, zitten de bouwers acuut in geldnood.

En gaat Rijkswaterstaat andere extra kosten betalen? Het betaalt een aantal contractwijzigingen, het betaalt mee aan de laatste tien kilometer, maar voor andere twistpunten is een ‘commissie van wijzen’ opgetuigd, met hoogleraar bouwrecht Chris Jansen, iemand van Rijkswaterstaat en iemand van de bouwers. Er liggen zo’n zeven kwesties op tafel. Concurrenten die de aanbesteding niet wonnen kijken met argusogen mee. Wie wordt hier beloond voor te laag inschrijven?

Zo klinken nu de argumenten.

„De bouwers schreven te laag in, ze waren opportunistisch.”

„Zo laag was het niet, er zijn andere succesvolle projecten die ook ver onder budget zaten.”

„Er zaten te veel tegenstrijdigheden in het eisenpakket.”

„De bouwers hebben een gok genomen met de Botlekbrug. Ze hadden de normen van ProRail kunnen weten”

„Rijkswaterstaat had toch verklaard actief mee te werken om de vergunningen rond te krijgen?”

„A-Lanes trok te laat aan de bel.”

„Rijkswaterstaat leunt achterover.”

Had MaVa anders gemoeten?

Een DBFM-contract, zeggen sommigen, is een prima ding. Op het lijstrisico ‘vergunningen’ na, dat moet anders, dat vindt Rijkswaterstaat ook.

Maar bouwers zijn bang geworden voor grote Rijkswaterstaatprojecten. Ze schrijven met grotere consortia in, en met meer buitenlandse bouwers.

De vreemde paradox is: MaVa ging eigenlijk best goed. Iets vertraagd, maar niet zo veel. De brug is groot en indrukwekkend. Rijkswaterstaat zegt dat het binnen het ‘taakstellend budget’ van ruim 2 miljard euro voor het totale project is gebleven, de overheid hoeft geen honderden miljoenen euro’s bij te betalen. Het is een succes. Behalve voor de bouwers.

En voor brugwachter Cor. Ja, hij vindt de nieuwe Botlekbrug prachtig. Alleen is die van Rijkswaterstaat, en Cor hoort bij het Havenbedrijf, bij de oude brug. Als straks de vrachtwagens en de treinen over nieuwe brug rijden, is Cor geen Botlekbrugwachter meer.