Raad van State onder Donner meer consultant dan geweten

Onder leiding van Piet Hein Donner lijkt de Raad van State langzaam van karakter te veranderen. Van juridisch en staatsrechtelijk geweten van de rechtsstaat naar die van McKinsey aan de Kneuterdijk, begaan met het kabinet, minder met de burger.

Het derde jaarverslag dat de Raad van State sinds 2011 onder vice-president Donner presenteerde, was vooral een technocratische assessment van regeringsdoelen. En niet de analyse van de stand van de democratie en de kloof met de burger, waar zijn voorganger Herman Tjeenk Willink beroemd mee werd.

In het jaarverslag over 2014 dat donderdag uitkwam, komt het woord democratie slechts 17 keer voor. Tjeenk Willink haalde in het jaarverslag 2010 makkelijk 85. Hetzelfde geldt voor ‘rechtsstaat’ en ‘burger’; Donner refereert er 9 keer en 20 keer aan, Tjeenk Willink destijds 41 en 65 maal. Het zegt niet alles, maar wel iets.

De kloof tussen burger en overheid blijft bij Donner onbesproken. De bezorgdheid over privatisering van overheidstaken, het negeren van Europa, het incidentalisme in de politiek, de trias politica – Donner is met andere zaken bezig. Bij hem is de legitimiteit van het gezag of de invloed van de burger niet iets om bezorgd over te zijn.

Donners analyse is praktisch, bestuurlijk, en politiek van aard. Zijn jaarverslag is een basisdocument voor een komend regeerakkoord of Troonrede. Donner denkt met de premier mee – deze of een volgende. Dat maakt zijn adviezen voorspelbaar. Ook Donner meent dat een herziening van het belastingstelsel gewenst is. Onderwijs en innovatie zijn van „essentieel belang”. En pensioenen, arbeidsmarkt en de huizenmarkt moeten dus „gemoderniseerd” worden.

Zeker, zo is het. Deze Raad van State richt zich duidelijk op consistentie van kabinetsbeleid. Niet op de burger en zijn instituties. De vice-president maakt zich hooguit zorgen of het kabinet wel voldoende dynamisch met zijn omstreden hervormingen verder gaat. Als oud-minister benut hij zijn kennis van de reflexen van de politiek, in adviezen over het gevaar van „nieuwe wijn in oude zakken”. Ofwel het risico dat door nieuwe maatregelen oude structuren kunnen bezwijken als ze niet tijdig worden aangepast.

Aan de ene kant maakt dat van het jaarverslag een praktisch document. Donner maakt goede punten. Inderdaad, het kabinet kan niet én zorgtaken delegeren naar de burgers en daarna tegelijk particuliere arrangementen, zoals informele ‘oudercrèches’ smoren in gedetailleerde regelgeving. Idem voor de AOW: ouderen die voor elkaar gaan zorgen, mogen daarvoor niet bestraft worden met kortingen. Ook is zijn observatie dat hervorming van de arbeidsmarkt te veel leunt op het vaste contract juist. De economie en de internationale omgeving zorgen voor permanente onzekerheid en dynamiek. Die vaste aanstelling is dan zo’n ‘oude zak’ die irrelevant dreigt te worden.

Maar deze benadering heeft ook beperkingen. De verzwakking van het partijstelsel zet door, de electorale belangstelling voor provincies kalft verder af, de senaat politiseert, het beroep op de rechtspraak groeit, Europese regelgeving laat het aantal ‘Autoriteiten’ groeien, Nederland regionaliseert spontaan door de vermindering van het aantal gemeenten, de verhouding overheid-burger verhardt, zoals de Nationale ombudsman vrijwel jaarlijks getuigt. Het is niet zo dat álle Tjeenk Willink-thema’s zijn verdwenen. Van de Raad van State en zijn vice-president mag ook dáár een oordeel over worden gevraagd. Minder politiek handwerk dus en meer aandacht voor structurele zwakten in de democratische rechtsstaat.