Nee, u stemt niet voor de provincie

Waarom zijn er eigenlijk provincies? Burgers weten niet wat ze doen. En zelf wisten de provinciale politici het op een zeker moment ook niet meer. Maar ze zijn nodig, weten ze nu. Om gemeenten in toom te houden.

Landgoed Maarsbergen, in het oosten van Utrecht. Deze maand is een convenant gesloten over beheer van het landgoed en omliggende natuur. Met geruite das:gedeputeerde Bart Krol. Foto's Rien Zilvold

Als de Utrechtse provinciebestuurder Bart Krol op verjaardagsfeestjes met onbekenden praat, ontvouwt zich vaak het volgende gesprek.

- En wat doe jij?

- Ik ben gedeputeerde.

- Gedeputeerde... dat is iets van Statenlid toch? Hoeveel uur kost je dat per week?

- Het is het dagelijks bestuur van de provincie. Het is fulltime.

- En wat doe je dan precies?

Wel, deze doordeweekse ochtend, een paar uur voordat hij deze verjaardagsdialoog oprakelt, staat Bart Krol in een kasteel op landgoed Maarsbergen, in een vertrek met 17de-eeuwse schilderijen aan de muur. Het haardvuur brandt er bij gebrek aan centrale verwarming.

Krol – strak pak, bril met fijn montuur, de frisse degelijkheid van Rob Trip – feliciteert de eigenaren van het landgoed Maarsbergen en drie nabijgelegen landgoederen. In zijn hand heeft hij het te ondertekenen convenant waar het vandaag allemaal om draait. Het regelt in één klap hoe de landgoederen de komende tien jaar ‘toekomstbestendig’ blijven. Een pakket afspraken waar alle partijen belang bij hebben: van het tegengaan van dreigende verdroging van de landgoederen tot de bouw van twee ecoducten die natuurgebieden met elkaar verbinden. De eigenaren zijn zichtbaar blij, er wordt gehighfived. En Krol komt over als macher: eerst was er wantrouwen jegens de overheid, is de boodschap van zijn speech, maar de juiste partijen kwamen bij elkaar, en nu ligt er dit akkoord!

Krol (CDA) is gedeputeerde ruimtelijke ontwikkeling en landelijk gebied, sinds 2007. Fulltime. En hij merkt: sinds zijn aantreden is ruimtelijke ordening als provincietaak belangrijker geworden. De provincie, zo zegt hij – terug op zijn werkkamer hoog in de Utrechtse provincietoren – heeft zich gespecialiseerd. De gemeente richt zich op de sociale taken, de provincie op wat hij het ‘fysieke terrein’ noemt. Neem de jeugdzorg: tot 2015 grotendeels een provincietaak, nu puur de verantwoordelijkheid van gemeenten. Krol vindt dat een „goede zaak”. „De afgelopen twintig, dertig jaar deden provincies alles wat gemeenten ook deden”, zegt hij. „Maar dan langzamer, ingewikkelder en verder weg.”

Dat was precies de kritiek die bestuurskundige Klaartje Peters uitte in Het opgeblazen bestuur (2007), onder bestuurders een veelbesproken boek. Provincies richtten zich volgens Peters te veel op „oneigenlijke” taken, zoals daklozenopvang en armoedebestrijding. „Dat soort provinciaal beleid zette nooit zoden aan de dijk”, zegt Peters. „Logisch ook. Armoedebeleid is iets van de lange adem, maar provincies kunnen er niet bovenop zitten zoals gemeenten. Ze kunnen op dat gebied alleen maar geld uitdelen.”

Reden voor het omarmen van sociaal beleid was de paniek die was ontstaan onder provinciale politici, zegt Peters. De opkomst bij Statenverkiezingen daalde dramatisch, eind jaren tachtig. In 1987 was die 66 procent, in 1991 52 procent. De 50-procentgrens kwam ineens dichtbij, een doembeeld voor de provincie. „De politici vroegen zich af: wat moeten we doen?” Ze richtten zich op beleid dat aansprekender zou zijn voor het grote publiek. De lancering van een provinciale ‘daklozentoer’, compleet met bus en speciaal gezant, is nu eenmaal mediagenieker dan, zeg, een persbericht over de versterking van het Nationaal Natuur Netwerk.

Zeven taken

Het kabinet-Balkenende IV riep eind 2007 op tot verandering. Er kwam een denktank, de commissie-Lodders, bemand door bestuurders en ambtenaren van rijk en provincie, die de provinciale taken afbakenden. Sindsdien, zegt Peters, is het begrip ‘provinciale kerntaken’ vaak gebezigd jargon: een reeks van zeven taken die bij de provincie horen. Van ruimtelijke ontwikkeling tot milieu en klimaat, van regionaal openbaar vervoer tot monumentenzorg. Dáár moet de provincie zich op richten.

En dat gebeurt ook, zegt directeur Gerard Beukema van het Interprovinciaal Overleg (IPO), de belangenbehartiger van de provincies. Hij laat een cirkeldiagram zien dat op één klein kiertje na wordt bedekt door een egaal vlak: „Hier zie je het. Bijna 99 procent van onze uitgaven is geconcentreerd op de zeven kerntaken.”

Met die taken kan de provincie ook echt het verschil maken, zegt Bart Krol. Hij legt het altijd als volgt uit – ook op verjaardagen: „Elke gemeente heeft zijn eigen ruimtelijke agenda. Nieuwe winkels, woningen, bedrijventerreinen. En als elke gemeente die zaken in z’n eentje zou regelen, werd het één grote bende. Dus heb je een provinciale overheid nodig die zegt: beste vrienden, hier bouwen we wel, en sorry, hier even niet.”

De provinciesecretaris van Utrecht, Hans Goedhart, formuleert het een paar deuren verderop zo: „De gemeente neigt zich te zien als centrum van het heelal. Die pakt een passer en zegt: dit is mijn verzorgingsgebied. Als elke gemeenten dat doet, zo blijkt uit onderzoek, dan hebben we in Nederland 80 miljoen mensen nodig.”

Beukema van het IPO: „Als de provincie niet zou bestaan, zou die nu worden uitgevonden.”

Neem de leegstand van kantoren, zegt Hans Goedhart. Eén miljoen vierkante meter kantoorruimte staat leeg in Utrecht, raamde de provincie in 2012. En als het aan gemeentelijke bestemmingsplannen lag, zou er 1,4 miljoen vierkante meter bijkomen. Leegstand is economisch slecht nieuws: het levert geen geld op en leidt tot verwaarlozing. En dus grijpt de provincie Utrecht in: ze legt de gemeentelijke nieuwbouwplannen aan banden, en „denkt mee” over „herbestemming” van panden. Goedhart: „Iemand moet de verantwoordelijkheid nemen voor het geheel.”

Ze blijven een probleem

Ander voorbeeld, zegt Gerard Beukema: het openbaar streekvervoer. Dat overstijgt ook het belang van gemeenten afzonderlijk. Neem de stad Groningen. „Die is in het noorden een spin in het web. Ook inwoners uit het noorden van Drenthe richten zich op de stad.” De provincies Groningen en Drenthe en de stad Groningen hebben dan ook een gezamenlijk vervoersbedrijf.

De verdeling klopt, zegt Bart Krol, „Het rijk is er voor de grote lijnen, de gemeente staat dicht bij de burger, en de provincie is de tussenlaag die je nodig hebt.”

Ook Klaartje Peters denkt dat Nederland niet zonder tussenlaag kan. Voor de aankoop van grote natuurgebieden, voor het toezicht op gemeenten. Maar ze is er niet over uit of een democratisch gekozen tussenlaag wenselijk is. De verkiezingen, zegt ze, blijven een probleem. Niet zozeer de opkomst: die steeg in 2011 weer naar 55 procent, internationaal gezien een behoorlijke score. Maar het motief om te gaan stemmen klopt niet. Verkiezingen, zegt ze, zijn bedoeld om bestuurders te beoordelen. Om met ze af te rekenen, als het moet. „Maar daarom gaan mensen helemaal niet naar de provinciale stembus”, zegt ze. „Ze stemmen landelijk. Veel meer nog dan bij lokale verkiezingen. Omdat het provinciale beleid zo abstract is.”

Gevolg, zegt ze: provinciale politici voelen zich na verkiezingen gemandateerd om te besturen, „maar bijna niemand geeft hun dat mandaat bewust”. Een oplossing kan zijn om de provincie als bestuurslaag af te schaffen, en dan het ambtenarenapparaat „ophangen” aan meerdere ministeries. „Een soort provinciale afdelingen.” Of je kunt de Provinciale Staten aanvullen met een aantal gemeenteraadsleden. Peters weet het ook niet: „De perfecte oplossing bestaat niet.”

Voorlopig mag gedeputeerde Bart Krol dus zijn werk blijven doen – althans, als de kiezer hem welgezind is. Werk dat zich grotendeels – kerntaken zijn kerntaken – afspeelt buiten het gezichtsveld van media en publiek. De verjaardagsdialogen van gedeputeerde Krol gaan voorlopig door.