Na ‘Minsk’ ligt dubbelspel op de loer

In het ‘Complex van maatregelen ter uitvoering van het Minsk-akkoord’ schuilen vele adders.

Een vrouw wacht op vertrek van de bus die haar vandaag zal evacueren uit het Oost-Oekraïnse Donetsk naar Rusland. Foto ALEXANDER ERMOCHENKO / EPA

De voldongen feiten op de grond in de Donbas blijven belangrijker dan de letterlijke tekst van het akkoord dat gisteren in Minsk is gesloten. De wijze waarop de pro-Russische rebellen en hun beschermheren in het Kremlin enerzijds en de Oekraïense regering plus bondgenoten anderzijds hun verantwoordelijkheid voor het akkoord nemen, zijn meer bepalend voor de toekomst van Oekraïne dan de goede bedoelingen die de regeringsleiders in het Wit-Russische Minsk hebben geëtaleerd.

Dubbelspel ligt daarom op de loer. De tekst biedt daarvoor ook mogelijkheden. Er schuilen talrijke adders onder het gras van het ‘Complex van maatregelen ter uitvoering van het Minsk-akkoord’, zoals het 13-puntenplan heet. Deze dertien punten (niet elf, zoals deze krant en andere media gisteren abusievelijk meldden) zijn ondertekend door de tripartite ‘Contactgroep’ van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) die bij het eerste en nooit nageleefde Minsk Protocol ook een rol speelde.

1 Een staakt-het-vuren per zondagmorgen 15 februari om 00.00 uur.

Een onmiddellijk bestand zou onrealistisch zijn geweest omdat de bevelslijnen in de oorlog hybride zijn. Aan beide zijden vechten vrijkorpsen die zich niet door het politieke gezag laten commanderen. Maar door het bestand meer dan twee etmalen vooruit te schuiven, krijgen alle partijen de tijd nog snel een slag te slaan.

Bijvoorbeeld in de frontstad Debaltseve, waar de Oekraïense troepen in de tang zitten. Militair waarnemer Dmytro Tymtsjoek uit Kiev meldde vanmorgen dat er rond Debaltseve steeds meer Russische militairen worden samengetrokken.

2 Terugtrekken van alle zware wapens tot 50 kilometer à 140 kilometer. De afstand is afhankelijk van het kaliber der wapens.

Voor de Oekraïense troepen is de huidige linie waarvandaan ze zich moeten terugtrekken ongunstiger dan voor de pro-Russische milities die hun linies zien gefixeerd op de posities van het eerste Minsk-akkoord, dat begin september was uitonderhandeld. Het Prokofjev-vliegveld bij Donetsk is zo geen Oekraïens maar ‘neutraal’ gebied. Dat betekent ook dat de rebellen in Donetsk geen zwaar geschut meer zouden mogen herbergen, maar daar wel licht bewapend mogen patrouilleren.

3 Monitoring door de OVSE.

Waarnemers kunnen alleen effectief werken bij de gratie van de rebellen. De OVSE heeft niet meer macht dan haar wordt gegund.

4 Een dialoog over lokale verkiezingen.

Vanaf de eerste dag na het terugtrekken van de zwaardere wapens aan weerszijden moet er een dialoog over lokale verkiezingen op gang komen. Die moeten worden gehouden op basis van de Oekraïense wet. Strikt genomen worden de verkiezingen die de separatisten vorig najaar organiseerden, daarmee ongedaan gemaakt. Maar uiterlijk dertig dagen na gisteren moet het Oekraïense parlement in Kiev wel een motie aannemen over tijdelijk zelfbestuur in de Donbas. Wat gebeurt er als de Verchovna Rada zich zijn wetgevende macht niet bij voorbaat laat inperken?

5 Gratie en amnestie.

Er komt een nieuwe amnestiewet in Oekraïne. Die vrijwaart iedereen in de Donbas die aan de strijd heeft deelgenomen. Voor de daders van de aanslag op de MH17 wordt in de tekst geen uitzondering gemaakt.

6 Uitwisseling van alle krijgsgevangenen.

Vijf dagen na het terugtrekken van het zware materieel moeten alle krijgsgevangen aan weerszijden worden overgedragen. Maar beschouwt de Russische regering de Oekraïense pilote Nadja Savtsjenko als krijgsgevangene of ‘gijzelaar’, zoals ze in Kiev heet. Saventsjenko zit in de cel in Moskou op verdenking van moord op een Russische soldaat. Ze werd later op Russisch grondgebied gearresteerd en afgevoerd. Savtsjenko is een symbool in Oekraïne, niet alleen omdat ze een vrouw is, maar ook omdat ze bij de verkiezingen eind oktober in de Verchovna Rada is gekozen. Volgens president Porosjenko van Oekraïne komt ze vrij. Het Kremlin zegt dat er over haar niet is gesproken in Minsk.

7 Veilige toegang voor humanitaire hulp.

Er zijn in Minsk geen afspraken gemaakt over de controle op de humanitaire hulp. De regering in Kiev denkt dat de dertien Russische konvooien tot nu toe ook een militair doel dienden.

8 Herstel van het betalingsverkeer.

Kiev moet de pensioenen en andere sociale uitkeringen weer overmaken naar de Donbas. Het was daarmee vorig najaar gestopt. De lokale bewoners moeten hun plaatselijke belastingen weer betalen. Maar dat kan niet omdat in de Donbas het bancaire systeem niet meer werkt. Kiev moet dat herstellen. Kan het dat betalen? En wil Kiev dat ook? De regering heeft eerder de betalingen gestaakt, omdat die volgens haar door de rebellen werden ingepikt.

9 Herstel van volledige controle op staatsgrenzen ná lokale verkiezingen.

Deze lange periode betekent dat tot eind 2015 de Oekraïense grenstroepen geen controle meer hebben op de grens met Rusland die nu zo lek is als een mandje. Via de oostgrens worden de milities van de separatisten bevoorraad.

10 Uittocht van de buitenlandse militaire formaties en onwettige groepen.

De tekst suggereert dat de regering in Kiev bepaalt welke troepen uit den vreemde komen en onwettig zijn bewapend. Gaan de milities in de volksrepublieken dat erkennen en respecteren?

11 Grondwetswijzing Oekraïne in de richting van bestuurlijke decentralisatie.

Het woord ‘federalisatie’ komt niet voor in het plan. Dat betekent dat Kiev zijn decentralisatiewet, die het na de Maidan-opstand invoerde maar introk toen de oorlog in de Donbas oplaaide, weer kan invoeren. Dat is te weinig voor de milities. Bovendien stelt het notenapparaat bij het Minsk-akkoord extra voorwaarden. Zoals: het recht om betrokken te zijn bij benoeming van officieren van justitie en rechters, oprichting van lokale politiekorpsen en meer regionale grensoverschrijdende samenwerking met Rusland.

12 Voordat de nieuwe Oekraïense grondwet eind 2015 van kracht is, moeten alle kwesties over zelfbestuur en verkiezingen worden opgelost samen met de OVSE.

Via de tripartite Contactgroep van de OVSE houdt Rusland een formele stem in het kapittel.

13 Intensivering van de Contactgroep.

De groep wordt gevormd door een gezant van de OVSE, een representant van de Oekraïense regering, de Russische ambassadeur in Kiev en de separatistenleiders in Donetsk en Loegansk. Duitsland en Frankrijk, de belangrijkste ‘dealmakers’ in Minsk, staan in de Contactgroep dus buitenspel. Europa kan zo geen direct toezicht houden op naleving van het akkoord.