Diplomatie escaleert stap voor stap

Er is ruzie over de executie van een Nederlander in Indonesië. Wat kunnen diplomaten dan doen? Eerst de ambassadeur maar eens ontbieden. Oud-topdiplomaat Jaap de Hoop Scheffer legt uit welke stappen er zijn op de diplomatieke escalatieladder

1. Ontbied de ambassadeur

Een milde, eerste stap. Een regering die de ambassadeur van een andere regering op het matje roept, „maakt zo haar ongenoegen kenbaar”, zegt Jaap de Hoop Scheffer. „Je geeft een diplomatiek signaal af.”

Het is de gebruikelijke eerste reactie van het ministerie van Buitenlandse Zaken op een incident met een buitenlandse overheid.

Zo nam toenmalig minister Frans Timmermans in oktober 2013 die maatregel nadat Onno Elderenbosch, topdiplomaat op de Nederlandse ambassade in Rusland, ’s avonds mishandeld was in zijn woning in Moskou. De volgende ochtend werd de Russische ambassadeur op het ministerie in Den Haag ter verantwoording geroepen.

Een ander voorbeeld is Uri Rosenthal die als minister in 2011 de Syrische ambassadeur in zijn kantoor riep om te praten over het aanhoudende overheidsgeweld in Syrië.

Minister Bert Koenders deed afgelopen zondag hetzelfde door de tijdelijk zaakgelastigde van Indonesië voor „tekst en uitleg” te ontbieden wegens de executie van de Nederlander Ang Kiem Soei.

2. Roep je eigen ambassadeur terug

Haalt een regering zijn hoogste diplomatieke ambtenaar voor overleg terug naar Nederland, dan is er echt wat aan de hand. „Het is een zwaardere maatregel dan het ontbieden van de ambassadeur in Den Haag”, zegt De Hoop Scheffer. „De eigen ambassadeur moet op een gegeven moment wel weer terug naar zijn post.” Hoe langer een regering wacht met het terugsturen, des te krachtiger het signaal, volgens de oud-secretaris-generaal van de NAVO.

De laatste keer dat Nederland een ambassadeur terugriep voor overleg was in 2012, toen ook andere westerse landen hun gezanten terugtrokken uit Syrië na overheidsgeweld.

Oud-topdiplomaat Pieter Feith suggereerde onlangs in NRC Handelsblad dat de regering de ambassadeur in Rusland vorig jaar ook had moeten terugroepen na de crash van MH17 om zo een „symbolische daad” te stellen. Dat gebeurde niet.

De Nederlandse ambassadeur in Indonesië is nu wel teruggeroepen. Dat geldt overigens ook voor de Braziliaanse ambassadeur – naast Ang Kiem Soei executeerde Indonesië zondagnacht ook een Braziliaan vanwege een drugsdelict.

3. Zeg handelsmissies af

„Dat raakt het bedrijfsleven van het land”, aldus De Hoop Scheffer. Een strafmaatregel, harder dus dan praten met ambassadeurs. Maar hij wordt niet vaak genomen. Want er moet maar net een handelsmissie op de agenda staan als er een incident plaatsvindt, inkomend of uitgaand.

De laatste handelsmissie die wegens een conflict werd afgeblazen, zou naar China gaan, in 1997. China wilde de Nederlandse delegatie niet ontvangen omdat de regering in Den Haag kritiek had geuit over de mensenrechtensituatie in China. Er moest een gesprek tussen de Chinese en Nederlandse minister in Tokio aan te pas komen om de handelsmissie uiteindelijk alsnog door te laten gaan.

Een handelsmissie naar Indonesië op korte termijn staat niet gepland. Een jaar geleden nog bezocht een bijzonder zware Nederlandse delegatie Indonesië: 15 bestuursvoorzitters en 100 bedrijven onder aanvoering van premier Rutte, minister Ploumen (Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking) en staatssecretaris Dijksma (Economische Zaken). De contracten zijn dus al getekend.

4. Zeg politieke bezoeken af

Het afzeggen van een staatsrechtelijk bezoek is „een heel zwaar besluit” volgens De Hoop Scheffer. „Een staatshoofd dat afzegt, dat maakt indruk.”

Vers in het geheugen ligt de afzegging van toenmalig Indonesisch president Yudhoyono in 2010. Een dag voor zijn bezoek aan Nederland blies hij de reis af omdat Molukkers in Nederland een rechtszaak hadden aangespannen om hem te laten arresteren.

Hoe gevoelig het afblazen van een bezoek ligt, werd duidelijk tijdens de Olympische Winterspelen in Sotsji waar koning Willem-Alexander en koningin Máxima de Russische president Poetin zouden ontmoeten. Een deel van de Tweede Kamer sprak zich uit tegen de reis na een reeks incidenten. Ondanks felle kritiek ging de reis door. Premier Rutte had eerder dat jaar immers benadrukt hoe belangrijk de „symbolische, ceremoniële aanwezigheid” van het koningspaar was.

In 2011 kwam het wel tot een afzegging. Toenmalig koningin Beatrix zag onder druk van de Tweede Kamer af van haar staatsbezoek aan Oman. Maar tot een afzegging van het privédiner met de sultan van Oman kwam het niet.

5. Sancties afkondigen

„Dit is een heel andere league”, zegt De Hoop Scheffer. „Hier kom je in een discussie over zware strafmaatregelen. Denk aan de sancties tegen Rusland.” Die werden getroffen door de Europese Unie nadat Rusland de Krim annexeerde. Er kwam een lijst met Russen die een reisverbod opgelegd kregen en wier tegoeden in het buitenland bevroren werden. Later volgden sancties tegen Russische banken, de oliesector en de wapenindustrie.

De Hoop Scheffer ziet het „niet zo snel gebeuren” dat Nederland sancties zal afkondigen tegen Indonesië.

Wel trof de regering vorig jaar nog sancties nadat de Oegandese regering een wet aannam die homo’s zware celstraffen oplegt zodra ze toegeven aan hun geaardheid. Nederland schortte zeven miljoen euro (van de 23 miljoen euro) aan financiële steun aan de Oegandese overheid op.

In 2012 werden 125 Iraanse wetenschappers en andere ‘kenniswerkers’ die in Nederland werkten, getroffen door sancties. Hun aanvragen voor visa werden bevroren. Het was een van de straffen die de Europese Unie aan Iran uitdeelde, omdat de EU Iran verdacht van de ontwikkeling van een kernwapen.