De opkomst en ondergang van zero tolerance

Dit weekend protesteerden opnieuw tienduizenden Amerikanen tegen hard optreden van de politie. De bedenker van ‘zero tolerance’, George Kelling, was jarenlang een held. Nu wordt hij gezien als veroorzaker van het politiegeweld.

Agent in burger wordt herkend tijdens een anti-politiedemonstratie in Californië en trekt zijn pistool. Foto Reuters

George L. Kelling is 78, maar nog altijd een man van de straat. De afgelopen maanden nam hij keer op keer de metro in New York, soms op ongure tijdstippen. Hij staat altijd, zodat hij beter kan zien wat er om hem heen gebeurt. Kelling speurt naar junks, daklozen, zakkenrollers. Hij observeert het gedrag van de politie.

Kelling werkt, net als in de jaren negentig, als consultant voor het New York Police Department. De onlangs opnieuw benoemde politiechef Bill Bratton werkte in die tijd ook nauw met hem samen. „De stad is sinds die tijd onherkenbaar veranderd”, zegt hij. „Alle graffiti is weg. Verslaafden zie je veel minder. Je ziet mensen weer zorgeloos over straat lopen.”

Het gebeurt bijna nooit, maar soms verlegt één artikel de koers van een stad, zelfs van een natie. George Kelling heeft zo’n artikel op zijn naam staan. De criminoloog schreef op 1 maart 1982, samen met zijn inmiddels overleden collega James Q. Wilson, een stuk in het blad The Atlantic. ‘Broken Windows’, was de titel.

Het idee was simpel, zegt Kelling nu. De politie concentreerde zich altijd op zware criminelen, zoals moordenaars, of overvallers. Volgens Kelling moet de politie juist hard optreden tegen kleine vergrijpen, zelfs als het geen misdrijven zijn. De „wanordelijke mensen”, zoals zwervers, of illegale verkopers op straat. „Als een ruitje in een gebouw kapot is en niet gerepareerd wordt, zijn al snel alle ruiten in het gebouw kapot.” Van tolerantie komt chaos. De Broken Windows-theorie was geboren.

Het artikel maakte van George Kelling en James Wilson megasterren in de criminologie. New York, dat worstelde met een crack-epidemie en onbeheersbare criminaliteit, nam de theorie in de jaren negentig over. Kelling zag toe op de invoering. New York werd de stad van ‘zero tolerance’, met burgemeester Rudy Giuliani als gezicht, en George Kelling als brein van de nieuwe aanpak. Andere korpsen, zoals in Los Angeles, Boston, Minneapolis en andere steden, volgden.

Na 32 jaar zwaait de pendule de andere kant op. Overal in het land worden demonstraties gehouden tegen excessief politiegeweld. De gewelddadige dood van de 18-jarige Michael Brown in Ferguson, en die van de 43- jarige sigarettenverkoper Eric Garner op Staten Island, New York, heeft een debat op gang gebracht over de Broken Windows-theorie. Was deze harde aanpak van kleine criminaliteit niet de oorzaak van de dood van Brown en Garner?

De ombudsman van New York, Letitia James, riep op tot een einde van het Broken Windows-beleid. Het linkse blad Slate noemde de theorie racistisch. „We moeten elkaar misschien weer aankijken door ongebroken glas”, schreef The New Yorker. Tienduizenden demonstranten in New York, Washington en andere steden gingen dit weekend de straat op. Ze scandeerden, onder meer: ‘Broken windows! Broken lives!’

Burgemeester Bill De Blasio, die met een zwarte vrouw getrouwd is, vertelde over zijn angst voor zijn biraciale zoon, die mogelijk sneller kan worden gearresteerd op straat dan blanke vrienden.

Kelling wordt, na jarenlang te zijn geprezen, nu gezien als veroorzaker van het geweld van de politie. Het is een vreemde gewaarwording, zegt hij, telefonisch vanuit zijn ingesneeuwde huis in New Hampshire. „Politici spelen met dynamiet als ze zulke sentimenten oproepen. Ze zetten burgers op tegen de politie, en vergroten de tegenstellingen.”

U doelt op burgemeester De Blasio?

„En op anderen. Ze gaan eraan voorbij dat Amerikaanse steden terug hebben moeten vechten van decennia van zware criminaliteit. Ik herinner me nog een kop van The New York Post aan het adres van burgemeester Dave Dinkins: ‘Dave, doe iets!’ New York was wanhopig. We hebben de stad, en veel andere steden, veiliger gemaakt.”

Ziet u het als kritiek op uzelf? U wordt gezien als de uitvinder van het zero tolerance-beleid.

„Ik zie dat de stemming omslaat. Maar wat verloren gaat, is wat ik destijds bedoeld heb. Zero tolerance heb ik nooit in de mond genomen, dat maakten politici ervan. Ik maak me zorgen over een terugslag, dat we alle verbeteringen van de laatste decennia weggooien.”

U wilde een politie die hard zou optreden tegen kleine overtreders.

„Maar ik zei er altijd bij: de politie moet een verlengstuk van de gemeenschap zijn. Hard optreden heeft pas zin als de agent namens de buurt optreedt waar hij werkt, niet dat hij de confrontatie met een buurt aangaat.”

Waar ging het mis bij de dood van Eric Garner?

Hij aarzelt een tijdje, dan zegt hij: „Ik heb de videobeelden gezien, ik ken verder niet alle details. Maar op basis van wat ik heb gezien, denk ik: welk probleem denkt de agent nu op te lossen? Het probleem van illegale sigarettenverkoop was vervelend voor een paar winkeliers, maar geen groot probleem in de wijk. Daarom vraag ik me af of er wel politie nodig was om Eric Garner aan te spreken. Dat had ook iemand in de buurt kunnen doen.”

Was het optreden van de agent niet in de geest van uw Broken Windows-theorie? Hij pakte een kleine overtreder hard aan.

„Ja, maar een agent moet altijd op zijn hoede zijn de problemen niet te verergeren. Dat is hier niet goed gegaan. Broken Windows betekent voor een agent: veel actie met weinig risico. De agent die Eric Garner in een wurggreep hield, ondernam veel actie en nam een hoog risico.”

De aanpak is doorgeschoten?

„De balans is zoek. New York heeft veel loonies, mensen die zich niet helemaal ordelijk gedragen. De politie moet zich eerst afvragen: is deze loony wel echt een probleem? Daar heb ik hier vraagtekens bij.”

Kelling schreef in 1982 lovend over een blanke politieagent van Newark, met wie hij in een overwegend zwarte wijk meeliep. De agent kende zijn buurt, en maakte een strikt onderscheid tussen ‘regulars’, de bewoners, en ‘strangers’, vreemdelingen. De vaste bewoners stelden samen met de agent de regels vast: dronkenschap mocht, op straat liggen mocht niet. Vreemdelingen werden door de agent extra kritisch bekeken. Als een winkelier ruzie had met een vreemdeling, had de winkelier altijd gelijk. Kelling noemt dit ‘community policing’: de agent hoort bij de wijk waar hij patrouilleert, maar krijgt tegelijkertijd veel macht.

George Kelling zegt nu dat zijn ideeën na 32 jaar „geëvolueerd” zijn. „Ik geloof nog altijd dat de agent met beide benen in de gemeenschap moet staan waar hij werkt. Maar we moeten niet toe naar een totalitaire politiemacht die alle regels bepaalt.”

U gelooft niet meer in zero tolerance?

„Niet in de negatieve manier waarop het nu overal wordt uitgelegd. IJverige agenten die de wet handhaven op een overijverige manier. We moeten beter onderscheid maken tussen wat belangrijk is en wat niet. Ik noemde net de sigarettenverkoop, dat lijkt me geen groot probleem. Maar neem schoolbussen. Auto’s moeten stoppen als een schoolbus stopt, anders is het gevaarlijk voor uitstappende kinderen. Die wet moet je keihard handhaven op straat.”

Was de dood van Michael Brown in Ferguson mede een gevolg van overijverig politiehandelen?

„In Ferguson zie je dat de politie niet meer met de bewoners samenwerkt, maar er tegenover staat. Dat heeft veel oorzaken. Er zijn veel te weinig Afro-Amerikanen in het politiekorps, en dat probleem is groter dan alleen Ferguson. Ik heb daar geen goede verklaring voor: de politie is een prima werkgever, en het is niet moeilijk daar een baan te vinden. De politie moet een betere afspiegeling van de samenleving worden, dat is rechtvaardiger voor minderheden. Het wederzijdse wantrouwen is te groot in Ferguson.”

Heeft de bewapening van de politie daarmee te maken?

„De politie heeft er na 11 september 2001 veel taken bij gekregen. De kleinste korpsen moeten voorbereid zijn op de mogelijkheid van een terroristische aanslag. Bewapening op zich is niet verkeerd. Maar het gaat te ver om met zware wapens tegenover demonstranten te gaan staan, wat in Ferguson gebeurd is. Dat werkt contraproductief.”

President Obama gelooft in camera’s op het uniform van de agent. U ook?

„Het idee snap ik wel, maar simpele oplossingen zijn vaak heel complex. De politie zal verplicht zijn alle beelden te bewaren. We hebben het recht op vrijheid van informatie, dus iedere advocaat kan alle beelden van één agent opvragen en tegen hem gebruiken. Ik zie te veel obstakels.”

Sinds een paar maanden werkt George Kelling weer voor de politie van New York. De pas benoemde politiechef Bill Bratton, die de politie ook onder burgemeester Giuliani leidde, haalde zijn oude bondgenoot uit de jaren van zero tolerance terug. Kelling merkte dat de stemming in New York anders is dan destijds: de stad is veel veiliger, maar de politie wordt beschuldigd van racisme. Burgemeester De Blasio maakte een einde aan het omstreden ‘stop and frisk’-beleid (stop en doorzoek).

De politie mocht iedereen aanhouden tegen wie ‘een redelijke verdenking’ bestaat. Dat gebeurde honderdduizenden keren per jaar, in meer dan de helft van de gevallen bij zwarten. Ruim 90 procent bleek onschuldig. ‘Stop and frisk’ was niet bedacht door Kelling, maar wel helemaal in de geest van de Broken Windows-theorie: de agent bepaalt zelfstandig wat ‘verdacht’ is. Nu zegt Kelling dat hij blij is dat het beleid dit jaar gestopt is. Het beleid strafte mensen die toch al kwetsbaar zijn, en zette burgers op tegen de politie, zegt hij.

Ook zijn eigen klus, het veiliger maken van metro’s, parken en andere plekken in de publieke ruimte, wil hij anders aanpakken dan in de jaren negentig. Kelling: „Je ziet dat honderden daklozen de metro als slaapplek gebruiken. Je kunt zeggen: die mensen overtreden de wet, we sluiten ze allemaal op. Maar je kan ook kijken naar de oorzaken van hun problemen. Wat we nu opzetten, is een systeem waarbij agenten patrouilleren met sociaal werkers. Als ze iemand vinden die psychische problemen heeft, mag hij overnachten in een opvanghuis. Alleen echte criminelen, bijvoorbeeld mensen die gestolen spullen bij zich hebben, worden nog gearresteerd. De proef werkt, vindt Kelling. „In drie maanden hebben we zestig mensen psychische hulp en opvang kunnen bieden.”

Wat had de George Kelling van 1982 daarvan gevonden?

„Haha, nou, ik ben gepromoveerd in maatschappelijk werk, dus ik heb dit altijd interessant gevonden. Maar ik vind nu wel dat de politie de maatschappij echt anders moet benaderen.”