Straffen zonder rechter, lekker daadkrachtig

Deze week bespreekt de Kamer de begroting van Veiligheid en Justitie. Bestuurders grijpen steeds meer in het leven van burgers in.

Loslopende honden, hondenpoep en het onjuist aanbieden van afval. Voor zulke ‘kleine ergernissen’ mogen gemeenten sinds 2009 zelfstandig boetes opleggen. Ze variëren in hoogte. Een hond niet aanlijnen waar dat wel moet, kost 90 euro.

Vijf jaar geleden hadden gemeenten en hun ambtenaren die mogelijkheid net, en toen legden ze 8.324 boetes op. Vorig jaar ging het om 42.028 bestuurlijke strafbeschikkingen, zoals ze officieel heten – ruim vijf keer zoveel.

Nog sterker toegenomen in de afgelopen jaren is het aantal wetten dat voorziet in boetes of sancties die bestuursorganen mogen opleggen. In 1999 bestonden ruim twintig wetten die zulke bestuurlijke boetes mogelijk maakten. Vijf jaar later waren dat er 54. Nu zijn het er ruim 130.

Deze week bespreekt de Tweede Kamer de begroting voor 2015 van het ministerie van Veiligheid en Justitie voor 2015, met minister Opstelten en staatssecretaris Teeven (VVD). De kans is groot dat deze wildgroei aan bestuurlijke maatregelen níét aan de orde zal komen.

Maar er is wel degelijk iets aan de hand met de rechtsbescherming van burgers rond die bestuurlijke maatregelen. Natuurlijk, zeggen deskundigen, is een boete voor wildplassen opleggen niet per se iets waar vooraf een rechter aan te pas zou moeten komen. Maar het bestuur heeft de afgelopen jaren ook bevoegdheden gekregen die veel ingrijpender zijn voor burgers, en die een serieuze inbreuk kunnen betekenen op hun grondrechten.

De verschuiving van het strafrecht en de strafrechter om de maatschappelijke orde te handhaven naar gemeenten of toezichthouders die dat óók mogen, is al jaren onderweg. Bij het strafrecht is van oudsher de rechterlijke toets intensiever dan bij het bestuursrecht. Daar is toetsing bovendien bijna altijd achteraf, dus alleen als degene die de sanctie is opgelegd in bezwaar of beroep gaat.

Precies dáárom is het bestuursrecht bij bewindslieden zo’n populair ‘loket’ om handhaving onder te brengen: je hoeft niet eerst langs de rechter. Het is efficiënt en komt daadkrachtig over.

De burger moet zichzelf beschermen

Intussen geniet de burger minder rechtsbescherming. Althans, hij hééft die bescherming nog wel, maar moet er zelf voor in actie komen. „Van de gemiddelde burger wordt meer eigen initiatief verwacht als deze een opgelegde sanctie wil aanvechten”, signaleerde Arthur Hartmann in 2012, toen bijzonder hoogleraar bestuursstrafrecht. Maar is die ‘gemiddelde’ burger wel bij machte om dat te doen, vroeg hij zich er meteen bij af.

Vorige maand concludeerde een groepje wetenschappers, advocaten en rechters op basis van eigen onderzoek dat „op korte termijn grote behoefte bestaat aan méér coördinatie en afstemming van grondrechtenbescherming in het bestuursrecht”. Tegen soortgelijke inbreuken op het recht van de burger is dezelfde rechterlijke bescherming door de rechter nodig, constateren zij. Zo is nu wel toestemming nodig als de Autoriteit Consument & Markt een bedrijf invalt, maar niet bij bijvoorbeeld huisbezoek in het kader van de sociale zekerheid.

Tom Barkhuysen, advocaat bij Stibbe en hoogleraar staats- en bestuursrecht in Leiden, schreef mee aan het onderzoek. Hij hoopt dat de politiek van dit „palet aan maatregelen” een samenhangend geheel maakt. Volgens hem moet de mate van rechtsbescherming gebaseerd worden op de vraag hoe ingrijpend een maatregel voor een burger of bedrijf is, niet op de vraag of er nu strafrecht of bestuursrecht geldt. „Die scheidslijn is toch een heel dun wandje geworden.” En sancties die bestuursorganen mogen opleggen, zijn vaak te vergelijken of zelfs ingrijpender dan die in het strafrecht.

Politiek Den Haag geeft meestal liever toe aan de druk om te handhaven en de wens problemen te voorkomen. Kijk naar het plan van minister Opstelten om jihadisme tegen te gaan. Dat doet hij onder meer met bestuursrechtelijke maatregelen als het innemen van paspoorten of bevriezen van financiële tegoeden. Wie kan er immers tegen de aanpak van mogelijke jihadstrijders zijn? Ook bij een onderwerp als huiselijk geweld geldt: de wetgever vindt snelle actie nodig. Niemand wil op zijn geweten hebben dat een drama te voorkómen was geweest.

Snelheid van handelen hoeft adequate rechtsborging niet uit te sluiten, zegt Barkhuysen. „Laat de rechter-commissaris vooraf naar een voornemen tot actie kijken. Dan kan de overheid alsnog snel een paspoort intrekken of een huisbezoek afleggen. Het zijn ingrijpende gebeurtenissen in iemands leven, die zo’n extra toets rechtvaardigen.”