Embryo van een wereldregering

In de nazomer van 1814 zwol de bevolking binnen de stadsmuren van Wenen, destijds hoofdstad van het Habsburgse Rijk, aan met eenderde. Uit heel Europa stroomden vorsten, ministers en ambassadeurs naar de Hofburg, het keizerlijk paleis. En die namen hun gevolg mee. Zij waren uitgenodigd door Rusland, Oostenrijk, Pruisen en Groot-Brittannië, de geallieerden die Napoleon hadden verslagen, om de politieke kaart van Europa opnieuw te tekenen. Het was een unieke ontmoeting: nooit eerder hadden zoveel staatshoofden en regeringsleiders van Europa elkaar recht in de ogen gekeken.

Dit Wener Congres heeft een wat belegen imago. Uit de schoolboeken weten we dat er in de Redoutezaal van de Hofburg werd gedanst door Europese aristocraten, die zich verheugden over de val van ‘het beest Bonaparte’. Zij maakten diens revolutionaire ingrepen in de feodale orde van Europa ongedaan door oude vorsten in hun macht te herstellen. Wenen was, kortom, een samenscholing van reactionairen.

Dat laatste is een mythe, zegt de Amerikaanse historicus Mark Jarrett. Hij publiceerde vorig jaar een standaardwerk over het Wener Congres. „In Wenen”, zegt hij, „werd Europa na ruim twintig jaar oorlog en chaos gestabiliseerd. Door grenzen opnieuw te trekken, en, ja, door tronen te herstellen. Maar ook door de grondslagen te leggen voor een nieuwe Europese ordening. Het Congres van Wenen was een experiment met collectieve veiligheid – niet tegen, maar mét elkaar. Dit voorkwam een eeuw lang dat er opnieuw een oorlog uitbrak waarbij alle grote mogendheden betrokken waren. Die samenwerking van de grootmachten is uiteindelijk mislukt, maar uit dit experiment hebben architecten van de Volkenbond en de Verenigde Naties later lering getrokken.”

Het Congres van Wenen was deze week onderwerp van een internationale conferentie van historici in Den Haag. Mark Jarrett was een van de deelnemers.

Hij praat er met passie over. „De grote mannen van het Wener Congres waren geen verstokte reactionairen. Zij waren opgegroeid onder het ancien régime, maar ze waren allen beïnvloed door de Verlichting. De Pruisische prins Karl August von Hardenberg, kanselier van koning Friedrich Wilhelm, had in 1807 gepleit voor een liberale staatshervorming. Tsaar Alexander I was een leerling van de Zwitserse republikein Frédéric-César de La Harpe. Maar de Franse Revolutie had in hun ogen een kwalijke wending genomen en Europa ontwricht. De meer dan twintig jaar oorlog die volgden hadden zij aan den lijve ondervonden. De Britse afgevaardigde Robert Stewart, burggraaf Castlereagh, was als minister van Oorlog verantwoordelijk voor een mislukte Britse expeditie op Walcheren (1809). De Oostenrijkse onderhandelaar in Wenen, prins Klemens von Metternich, was enige tijd gevangene van Napoleon. En tsaar Alexander had Moskou zien branden.”

Deze mannen, zegt Jarrett, wilden na een kwart eeuw oorlog een vorm van stabiliteit, maar ze wisten ook dat ze de klok niet konden terugdraaien. „Zij waren pragmatici, maar ook idealisten. Vooral tsaar Alexander. Hij was beïnvloed door de bespiegelingen van Abbé Saint Pierre, Rousseau en Kant over een eeuwige vrede en een Europese Confederatie. Deze ideeën hingen in Wenen boven het Congres.”

Destructieve kracht

Ook Frankrijk was uitgenodigd naar Wenen te komen. Voor de geallieerden was niet het land, maar de Franse Revolutie de vijand en Napoleon was het militaire gezicht van die destructieve kracht. Lodewijk XVIII van Bourbon, de in zijn macht herstelde Franse koning, was hun bondgenoot. Over de Vrede van Parijs (30 mei 1814) was onderhandeld, hij was niet opgelegd. Frankrijk werd in Wenen vertegenwoordigd door minister van Buitenlandse Zaken Charles-Maurice Talleyrand.

In Wenen werd langdurig onderhandeld over nieuwe Europese grenzen en regeringen. Daarbij stonden stabiliteit, de veiligheid van de vier mogendheden en de schepping van bufferstaten rond Frankrijk voorop. Gezien de Britse angst voor Franse controle over de Schelde werd Nederland versterkt met de Oostenrijkse Nederlanden (België). Jarrett tekent hierbij aan: „De beslissing om van de Verenigde Nederlanden een monarchie te maken was een initiatief van erfprins Willem Frederik zelf, de latere Willem I. Castlereagh weigerde de staatsvorm van Nederland te dicteren, maar was ingenomen met deze uitkomst.”

Polen bleef verdeeld, met het grootste deel onder Russisch bestuur. De 39 Duitse staten werden losjes verenigd in een Duitse Bond. Pruisen kon uitbreiden ten koste van Saksen. In het kader van de omsingeling van Frankrijk werd het koninkrijk Sardinië-Piedmont versterkt, ten koste van Genua. Oostenrijk kreeg Lombardije en Venetië terug. In Napels had Napoleon zijn zwager Joachim Murat koning gemaakt, maar nog tijdens het congres loste dat probleem zichzelf op toen Napoleon ontsnapte van Elba en Murat Oostenrijk aanviel. Nadat beiden waren verslagen werd in Napels weer een Bourbon koning, net als in Frankrijk en Spanje.

In zijn boek besteedt Jarrett de meeste pagina’s aan wat hij ‘het Congressysteem’ noemt. „Hierin ligt de blijvende betekenis van ‘Wenen’. De vier geallieerden wilden na de nederlaag van Napoleon hun samenwerking voortzetten in de vorm van een Viervoudige Alliantie. Allereerst wilden zij na Napoleons ontsnapping en diens nederlaag bij Waterloo (juni 1815) Frankrijk alsnog bezetten. In de tweede plaats wilden ze herstelbetalingen van de Fransen. In de derde plaats wilden ze supervisie uitoefenen op Frankrijk via een Geallieerde Raad van Ambassadeurs. Ten slotte wilden ze periodieke topconferenties en onderlinge consultaties in het geval van revolutie.”

Wat in Wenen werd besproken was een heel nieuwe vorm van internationale samenwerking. Jarrett: „Britten en Russen hadden hier uiteenlopende ideeën over. Tsaar Alexander had een confederatie van Europa voor ogen, het embryo van een wereldregering. Daar kwam hij mee tijdens de eerste – en tevens laatste – vervolgconferentie in Aix la Chapelle (Aken) in 1818, waar de vier besloten een einde te maken aan de bezetting van Frankrijk. Alexander opperde toen een ‘algemene garantie’: geen verandering van regime of van grondgebied door middel van geweld. Castlereagh was tegen; hij besefte dat er nu eenmaal onrechtvaardige regimes zijn en dat zo’n algemene garantie een verloochening zou betekenen van de Glorious Revolution (1688), toen het parlement koning James II had verdreven.”

Het systeem hield geen stand

Historici verschillen van mening over de vraag wanneer er een einde kwam aan dit Congressysteem. Jarrett denkt dat dit gebeurde in 1823, toen de Fransen intervenieerden in Spanje om de Bourbon-koning Ferdinand VII weer op de troon te zetten.

„Het systeem hield geen stand omdat het nooit stolde; er kwamen geen permanente instellingen. Castlereagh was bang dat een nauwe associatie met conservatieve regeringen niet goed zou vallen in het Lagerhuis. Daarom wilde hij afspraken zoveel mogelijk geheim houden. Er vond een verwijdering plaats tussen de absolute monarchieën en de constitutionele regimes, met Frankrijk en Engeland aan de ene en Oostenrijk en Rusland aan de andere kant. Zo ontwikkelde zich geen vorm van internationaal recht. Er was alleen een Viervoudige Alliantie van staten die elkaar zouden consulteren in geval van revolutie. Maar toen in Frankrijk in 1830 de Julirevolutie uitbrak, namen ze niet eens de moeite elkaar te raadplegen. Het bleef bij een ad-hocsysteem en dat overleefde niet.”

Sommige historici menen dat het systeem de hele 19de eeuw bleef bestaan. Jarrett ziet het anders. „Achter de vorming van de Viervoudige Alliantie zat een sterke antirevolutionaire drijfveer. Die leidde tot internationale samenwerking. Maar toen de angst voor revolutie week, kreeg rivaliteit de overhand. Het Congressysteem ging op den duur over in wat ik het Concert van Europa noem: ambassadeursconferenties over crises. Het was een lossere versie van het Congressysteem. Die conferenties gingen wel de hele 19de eeuw door. Een intrigerende vraag is wat er zou zijn gebeurd in 1914 als de leiders regelmatig waren blijven samenkomen.”

Jarrett ziet een rechtstreekse lijn van het Congressysteem naar 20ste-eeuwse instellingen. „In 1918, nog tijdens de Eerste Wereldoorlog, kwam de Amerikaanse president Wilson met zijn Veertien Punten. Hoewel hij niet verwijst naar Wenen, rept hij daarin van een ‘garantie van regeringen en grenzen’! De eersten die in 1919 met gedetailleerde plannen kwamen voor een naoorlogse ordening, waren Britten. Een van hen was de historicus Charles Webster, auteur van invloedrijke boeken over het Wener Congres. Als jonge man schreef hij een handleiding voor de Britse deelnemers aan de Parijse Vredesconferentie in 1919. Een van de parallellen met Wenen was de Uitvoerende Raad van de Volkenbond: in feite een comité van grote mogendheden. Tenslotte nog dit: de permanente leden van de VN-Veiligheidsraad zijn de overwinnaars van de Tweede Wereldoorlog.”